Beskyttelsen af menneskerettigheder indenfor EU
Af Sara Gøtske
Københavns Universitet, sommeren 2000.
Forfatteren kan pr. e-mail kontaktes med kommentarer eller spørgsmål
til specialet.
Summary
The thesis deals with the protection of human rights within the European Union.
The extent of protection is analysed on the basis of The European Court of Justice’s
(ECJ) case law and the political development, e.g. political initiatives and legal
protection in the Treaties on the European Union.
The case law of the ECJ shows, that human
rights form an integral part of the general principles of law and the Court ensures
these rights within the entire field of Community law. In safeguarding those rights,
the Court is bound to draw inspiration from constitutional traditions common to
the Member States. In addition, international treaties for the protection of human
rights on which the Member States have collaborated can supply guidelines, which
should be followed within the framework of Community law. The European Convention
for the Protection of Human Rights (ECHR) has special significance in this context.
However, the ECHR remains a mere starting-point for the ECJ’s establishment
of its human rights protection. The ECJ must consider the specificities of the Community,
when it establishes its protection. As a result, the protection of human rights
may be limited in order to achieve Community goals. Consequently, the protection
of Human Rights within the Community may not always be coherent with the protection
offered by the European Court of Human Rights, although there is a strong supposition
that it will. Finally, it is recommended that ECJ makes more use of the “margin
of appreciation”-formula.
The jurisprudence of the ECJ has developed from a practice which focused on the
protection of human rights against the Community institutions to a jurisprudence
according to which acts of the Member States also
may be subject to review for their compatibility with human rights protected
within the EU’s legal order. The thesis deals at length with the ECJ’s
recent extension of its review of Member State acts. It is argued, that the ECJ
will review Member State measures’ compatibility with human rights, even when
the Member State does not act in pursuance of Community law, in such a case where
the field of action is comprehensively EU-regulated and the purpose of the Member
State measure is equal to a positive Community policy.
Furthermore, the intensity of the ECJ’s human rights protection is examined.
It is concluded, that the ECJ uses a qualitative method when deciding on a case.
According to this, the ECJ chooses the solution, which both considers the relevant
sources of inspiration and is suitable to work within the system of the Community.
Afterwards, the political initiatives and the legal protection in the Treaties regarding
human rights is described. In brief, the protection offered in the Treaties is limited
to a declaration of respect for human rights. The question of Community accession
to the ECHR is also discussed.
In the last section, the level of the ECJ’s human rights protection is compared
with that of the Strasbourg Court in light of a few selected judgements. It is concluded
that discrepancies may occur. Then, it is discussed, whether the Community is bound
to comply with the ECHR. It is concluded, that the Community not is legally obliged
to comply with the requirements in the ECHR. In addition, the Strasbourg Court’s
jurisdiction in relation to the Community is addressed. Overall, the Strasbourg
Court has no jurisdiction in relation to the Community or the Member States acting
together. Nevertheless, a Member State can be held liable if it applies a Community
rule which infringes the Convention.
Finally a few perspectives on the future of human rights protection within EU is
given.
1. Indledning
I juni 1999 traf Det Europæiske Råd beslutning om at udarbejde et charter om Den
Europæiske Unions grundlæggende rettigheder. Initiativet markerer et vigtigt skridt
hen imod vedtagelsen af et decideret katalog af menneskerettigheder på EU-niveau,
og anerkender behovet for en bedre menneskeretsbeskyttelse indenfor EU. Det kan
undre, at EU, som en supranational organisation med væsentlige kompetenceområder
og stor retlig aktivitet, ikke hidtil har haft en veludviklet menneskeretsbeskyttelse,
fx i form af et katalog af menneskerettigheder, som EU og medlemsstaterne skal overholde,
og som borgerne kan påberåbe sig. Unionsborgerne berøres i deres daglige liv mere
og mere af EU-lovgivning, og dermed forøges muligheden for, at en borger kan opleve
sine grundlæggende rettigheder krænket i forbindelse med EU-lovgivning.
Dette speciale vil belyse, i hvilket omfang menneskerettigheder beskyttes indenfor
EU. Dette vil blive undersøgt på baggrund af EF-domstolens (EFD)[1] praksis og udviklingen på det
politiske område, i form af politiske initiativer og retlig beskyttelse i EU-traktaterne.
Først vil baggrunden for, at der ikke fra begyndelsen blev vedtaget et samlet katalog
af menneskerettigheder indenfor fællesskabssamarbejdet blive beskrevet (kapitel
5). Dernæst vil EFD’s heraf nødvendiggjorte udvikling af en menneskeretsbeskyttelse
blive gennemgået (kapitel 6.1.). Det retlige fundament for EFD’s menneskeretsbeskyttelse
vil blive diskuteret i kapitel 6.2. Herefter gennemgås omfanget af menneskeretsbeskyttelsen
på baggrund af deres pligtskabende virkning for EU-institutionerne (kapitel 6.3.)
og deres horisontale og vertikale virkning (kapitel 6.4. og 6.5.). Derefter vil
EFD’s beskyttelsesintensitet blive belyst (kapitel 6.7.).
Den mest anvendte og effektive kilde til menneskeretsbeskyttelse i Europa er Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMK).[2]
Siden 3. maj 1974 har alle medlemsstaterne i EU været undertegnere af denne konvention.
EMK har da også en særlig betydning for EFD’s fastlæggelse af sin menneskeretsbeskyttelse.
I kapitel 6.6. belyses EMK’s betydning for EFD’s menneskeretsbeskyttelse.
I kapitel 7.1. beskrives de initiativer, de politiske EU-institutioner har taget
til at forbedre menneskeretsbeskyttelsen indenfor EU. Det har bl.a. været foreslået,
at Fællesskabet skulle tiltræde EMK. Spørgsmålet om Fællesskabets tiltrædelse af
EMK, samt fordele og ulemper herved, vil blive diskuteret i kapitel 7.3. I kapitel
7.2. behandles den retlige beskyttelse i EU-traktaterne.
I lyset af EMK’s betydning for medlemsstaterne og i EU’s retsorden, bl.a.
er EMK selvstændigt nævnt i TEU artikel 6, er det interessant at undersøge, om EFD’s
menneskeretsbeskyttelse lever op til den beskyttelse menneskerettighederne gives
af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD). Dette vil blive belyst på baggrund
af en sammenligning af de to domstolsorganers menneskeretsbeskyttelse i udvalgte
domme (kapitel 8.1. og 8.2.). Herefter vil det blive diskuteret, om EU er retligt
eller politisk forpligtet til at overholde EMK (kapitel 8.3.). I denne forbindelse
vil EMD’s kompetence overfor Fællesskabet blive behandlet (kapitel 8.4.).
Endelig vil der blive givet nogle bud på den fremtidige beskyttelse af menneskerettigheder
indenfor EU med udgangspunkt i Rådets seneste initiativ og de forestående traktatændringer.
2. Problemformulering
Specialet vil belyse menneskerettighedernes beskyttelse indenfor EU. Beskyttelsen
vil blive behandlet på baggrund af EFD’s praksis og den politiske udvikling,
herunder den retlige beskyttelse i EU-traktaterne. I denne forbindelse vil EMK’s
rolle i EU’s retsorden blive undersøgt.
Derudover vil det på baggrund af udvalgte domme blive belyst, om menneskeretsbeskyttelsen
i EU lever op til den beskyttelse, menneskerettighederne gives af EMD. Endvidere
vil spørgsmålet om, hvorvidt EU er retligt eller politisk forpligtet til at overholde
EMK blive diskuteret, og EMD’s kompetence i forhold til Fællesskabet vil blive
undersøgt.
Endelig vil der blive givet et bud på den fremtidige beskyttelse af menneskerettigheder
indenfor EU.
3. Afgrænsning
Det vil ikke blive undersøgt, hvilke specifikke menneskerettigheder EFD anerkender.[3]
Uden for specialets rammer falder også de menneskeretslignende bestemmelser i TEF[4] samt den store mængde primære
og sekundære retsakter samt politiske erklæringer, som henholdsvis Rådet og Parlamentet
har udstedt om menneskeretsbeslægtede emner.[5]
Det bemærkes, at respekt for menneskerettigheder er et af hovedformålene med den
fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.[6]
Det er også et af målene med EU’s udviklingssamarbejde at fremme respekten
for menneskerettighederne.[7]
Herudover bidrager EU i internationale fora til arbejdet for at fremme menneskerettighederne.[8] Selvom disse tiltag samlet kan
betragtes som en EU-menneskeretspolitik, er fokus i specialet på EU-menneskerettighedernes
betydning internt i EU, og en behandling af disse emner falder udenfor specialets
rammer.
Forholdet til andre traktater end EMK falder også udenfor specialet rammer og vil
ikke blive behandlet. Fællesskabspagten af 1989 om arbejdstagernes grundlæggende
arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder[9]
og Den Europæiske Socialpagt[10]
vil dog blive nævnt, de steder det falder naturligt.
4. EF-domstolens menneskerettighedsbegreb
EFD har aldrig defineret, hvad den forstår ved en grundrettighed eller en
menneskerettighed. At dette ikke er helt tilfældigt belyses i kapitel 6.1. EFD anvender
ofte udtrykket “grundrettigheder,”[11]
hvilket måske kan forklares ved den store indflydelse, de tyske domstole har haft
på EFD’s udvikling af en menneskeretsbeskyttelse.[12] Begrebet grundrettighed vil
derfor ofte blive brugt, når der citeres domme fra EF-domstolen, men begrebet vil
i øvrigt blive brugt synonymt med menneskerettigheder.
5. Baggrunden for EU-traktaternes manglende
menneskerettighedskatalog
Traktaterne, som tilsammen danner grundlaget for Den Europæiske Union,[13] indeholder hverken et samlet
katalog af menneskerettigheder, som EF-domstolen beskytter, eller en specifik procedure
til at sikre effektiv efterlevelse af sådanne rettigheder.
Da de første fællesskabstraktater blev forfattet, var der forholdsvis stor fokus
på menneskerettigheder. Således blev EMK vedtaget i 1950 i Europarådets regi. Endvidere
havde to af stifterstaterne, Tyskland og Italien, lige vedtaget grundlove med omfattende
menneskerettighedskataloger. Det kan derfor undre, at menneskerettigheder ikke fik
større opmærksomhed i de første fællesskabstraktater. Der har været flere forskellige
teorier om, hvorfor dette ikke blev
tilfældet.[14]
Det har bl.a. været fremført, at det skyldtes forglemmelse, uenighed eller at de
kontraherende parter anså det for at være en biproblemstilling. Disse teorier må
dog afvises under henvisning til, at det trods alt i Europarådets regi var lykkedes
at vedtage EMK.
En anden teori har været, at da man frygtede, at myndighedsorganerne ville overskride
de kompetencer, de blev tillagt i traktaten, ville et menneskerettighedskatalog
netop invitere et myndighedsorgan til at opsøge ydergrænserne for dets kompetencer.[15] Hertil kan man dog indvende,
at domstolen netop skulle påse, at disse grænser ikke blev overskredet.[16] I betragtning af de politiske
strømninger har medlemsstaterne næppe set det som et problem, at et menneskerettighedskatalog
kunne invitere en central myndighed til at opsøge ydergrænserne for dens kompetencer,[17] men nærmere som en nødvendighed
for sikre en tilfredsstillende udøvelse af disse kompetencer.
Den mest plausible forklaring på, at der ikke blev vedtaget et menneskerettighedskatalog
er nok, at man ikke regnede med, at menneskerettigheder ville blive krænket indenfor
traktaternes anvendelsesområde.[18]
Samarbejdet var sektoropdelt og funktionalistisk, og de tre grundtraktater[19] angik veldefinerede økonomiske
områder. Til sammenligning indeholdt udkastene til traktaterne om Europæisk Forsvarsfællesskab
og Europæisk Politisk Union, som netop var udviklingen af samarbejdet på andre områder
end det økonomiske, bestemmelser om beskyttelse af menneskerettigheder.[20]
Herudover havde man i Europarådets regi vedtaget EMK, og det er derfor tænkeligt,
at spørgsmålet om menneskeretsbeskyttelse blev betragtet som et område, Europarådet
mere naturligt skulle tage sig af.[21]
Det skulle dog vise sig, at i takt med fællesskabssamarbejdets udvikling opstod
et behov for at yde sådanne rettigheder beskyttelse.
6. EF-domstolens
praksis
6.1. EF-domstolens udvikling af en menneskeretsbeskyttelse
Tilbage i 1964 fastslog EFD i Costa mod ENEL[22]
princippet om EU-rettens forrang for nationale retsakter i tilfælde
af konflikt. Dette princip er en forudsætning for EU-rettens ensartede anvendelse
i medlemsstaterne. Medlemsstaternes domstole, især den italienske Corte Costituzionale
og den tyske Bundesverfassungsgericht gav dog udtryk for bekymring over, at grundrettigheder
beskyttet i den nationale forfatning på denne måde kunne blive tilsidesat. Forfatningsdomstolenes
bekymring blev bekræftet i 1970, hvor EFD i Internationale
Handelsgesellschaft[23]
bekræftede princippet om EU-rettens forrang, også overfor grundrettigheder beskyttet
i medlemsstaternes forfatninger.
De to forfatningsdomstole svarede igen ved at erklære sig parate til at tilsidesætte
EU-retsakter, som er uforenelige med grundrettigheder beskyttet i forfatningen.[24] Det skete i
Frontini[25]
og Solange I,[26] hvor forfatningsmæssigheden
af nogle forordninger blev prøvet for de to forfatningsdomstole.
Den tyske og den italienske forfatningsdomstol påpegede meget korrekt eksistensen
af en lakune i Fællesskabets retsorden, men på samme tid truede deres villighed
til at efterprøve EU-retsakters forenelighed med forfatningen selve EU-rettens fundament,
idet forrangsprincippet kunne blive tilsidesat og med det EU-rettens ensartede fortolkning
og anvendelse, som er en forudsætning for et effektivt fungerende fællesskabsmarked.
EF-domstolen imødegik presset fra forfatningsdomstolene ved at udvikle en menneskeretsbeskyttelse
indenfor EU’s retsorden baseret på almindelige retsgrundsætninger.[27] EFD måtte forsøge at finde
en EU-menneskerettighedsstandard som kunne tilfredsstille alle medlemsstaterne,
idet der ellers let ville kunne opstå konflikter mellem en EU-menneskeretsbeskyttelse
og en national menneskeretsbeskyttelse.[28]
EFD valgte at udtrække sin beskyttelse fra medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner
og EMK. Det er nu fast praksis, at EFD baserer sin menneskerettighedsbeskyttelse
på medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner[29] samt internationale traktater
om beskyttelse af menneskerettigheder, som medlemsstaterne har været med til at
udarbejde.[30]
I den forbindelse har EMK og EMD’s praksis en særlig betydning i EFD’s
praksis.[31]
EFD’s menneskerettighedsbeskyttelse begrænses naturligt af EFD’s jurisdiktionsområde
og beskyttelsen rækker derfor kun i det omfang, at man er indenfor rammerne af EU-retten.[32]
I lyset af udviklingen i Fællesskabets menneskerettighedsbeskyttelse opgav både
den italienske[33]
og den tyske[34]
forfatningsdomstol deres forbehold vedrørende menneskerettighedsbeskyttelsen i Fællesskabet.
EFD’s problem er, at menneskerettighedernes fortolkning og afvejning kan variere
medlemsstaterne imellem afhængig af historiske, kulturelle og sociale traditioner.
Forskellene er udtryk for grundlæggende samfundsvalg og udgør en vigtig del af de
forskellige samfunds identitet. Det er således ikke let at finde en fælleseuropæisk
standard, som kan tilfredsstille alle medlemsstaterne.[35]
Medlemsstaterne er modvillige til at acceptere, at grundrettigheder de beskytter
bliver tilsidesat. EU’s forøgede kompetencer og EFD’s retlige aktivisme
bidrager til medlemsstaternes utilpashed ved det omfang, i hvilket EU kan trænge
sig ind på områder, som tidligere var forbeholdt medlemsstaterne.[36] Sandsynligvis foranlediget
heraf ændrede Bundesverfassungsgericht sin tilgangsvinkel i Solange II i den nyligt
afsagte Maastrichttraktat-dom.[37]
Således er Bundesverfassungsgericht tættere på en efterprøvelse af EU-retsakters
forenelighed med grundrettigheder i forfatningen end i Solange II.[38]
Maastricht-sagen kan ses som et udtryk for, at EFD’s menneskeretsbeskyttelse
er for svag.[39]
Der er brug for, at EFD i højere grad anerkender medlemsstaternes nationale balancer.
På den anden side må medlemsstaterne acceptere, at deres nationale menneskeretsbeskyttelse
ikke længere kan eksistere i fuld isolation. EMD’s middel til at finde en fællesnævner
har været anvendelse af en skønsmargen. EMD definerer herefter en margen indenfor
hvilken, konventionslandene kan tillade forskellige grundlæggende balancer mellem
staten og individet. På den anden side, er visse balancer, som er skubbet for meget
over i statens favør ikke tilladt.[40]
Her berører man området for den minimumsbeskyttelse landene har tilfælles. EFD har
på samme måde imødegået disse forskelle ved at give medlemsstaterne et vist spillerum,
såfremt indgrebet forfølger et gyldigt fællesskabsmål og er proportionalt.[41]
Det anbefales, at EFD i højere grad benytter denne fremgangsmåde til at takle menneskeretsproblemer.[42]
6.2. EF-Domstolens anvendelse
af almindelige retsgrundsætninger som retskilde
EFD introducerede menneskerettighederne i EU’s retsorden ved at indbefatte
disse i de almindelige retsgrundsætninger domstolen beskytter.[43]
I dette afsnit diskuteres det retlige fundament for EFD’s menneskeretsbeskyttelse.
Menneskerettigheder henregnes normalt ikke til almindelige retsgrundsætninger,[44]
og det kan derfor være vanskeligt at retfærdiggøre EFD’s beskyttelse af menneskerettigheder.
Det har været fremført, at der eksisterer en højere ret, som skal være styrende
for EU’s virksomhed.[45]
Begrundelsen herfor er, at når medlemsstaterne, som alle er retsstater, dvs. hvor
retten respekteres, går sammen i et fællesskab - EU, må dette fællesskab også være
underlagt de grund-læggende principper, som findes i medlemsstaternes retsordener.[46]
Dette “substitutionsargument” må dog afvises med henvisning til, at EU
udgør sit eget unikke retlige system,[47]
og man kan ikke overføre forpligtelser fra et retssystem til et andet.
[48]
Der kan kun blive tale om retlig afsmitning.
EFD var tvunget til at finde en måde, hvorpå den kunne anerkende og beskytte menneskerettigheder,
da der ingen beskyttelse var at finde i de skrevne kilder, og da hele fundamentet
for EU-retten, forrangsprincippet, var truet. De almindelige retsgrundsætninger
blev derfor det middel, som EFD tyede til for at kunne introducere menneskerettigheder
i EU-retten.
Det retlige fundament for EFD’s menneskeretsbeskyttelse er dog løbende blevet
styrket.[49]
Unionen respekterer nu de grundlæggende rettigheder, således som de garanteres ved
EMK, og således som de følger af Medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner,
som generelle principper for fællesskabsretten, jf. TEU artikel 6(1). Hermed er
der utvivlsomt skabt hjemmel for menneskerettighedernes beskyttelse som almindelige
retsgrundsætninger.
EU-menneskerettighederne status som almindelige retsgrundsætninger skaber dog en
stor grad af retsusikkerhed, idet rettighedernes indhold og rækkevidde ikke altid
kendes på forhånd. Herudover er retsgrundsætningerne ikke en særlig stærk retskilde,
idet det synes at kunne udledes af EFD’s praksis, at en almindelig retsgrundsætning
ikke kan lægges til grund, hvor en udtrykkelig traktatbestemmelse angiver det modsatte.[50]
Retsgrundsætningerne gælder dog på et højere niveau end al sekundær fællesskabsret.[51]
6.3. EU-institutionerne som pligtsubjekt
EFD’s menneskeretspraksis blev i begyndelsen primært udviklet som en kontrol
med EU-retsakters forenelighed med menneskerettigheder. Således har EFD flere gange
fastslået, at respekt for menneskerettigheder er en betingelse for EU-retsakters
gyldighed.[52]
EFD’s prøvelse af EU-retsakters forenelighed med menneskerettigheder omfatter
alle retsakter, dvs. både generelle forordninger/direktiver samt konkrete beslutninger.[53]
EFD har dog løbende udviklet sin praksis. I National
Panasonic[54] tog EFD stilling til, om kontrolundersøgelser
uden forudgående underretning foretaget af embedsmænd fra Kommissionen i henhold
til en forordning var i strid med grundrettigheder, som den beskytter. EFD henviste
til EMK artikel 8 om respekt for privatlivet og særligt til, at EMK anerkender indgreb
i denne ret, som er nødvendige i et demokratisk samfund jf. artikel 8, stk. 2. Herefter
fastslog EFD, at Kommissionens adgang til at foretage undersøgelser uden forudgående
underretning var retfærdiggjort af nødvendigheden i at undgå konkurrenceforvridning
til skade for offentligheden, private firmaer og forbrugerne.[55]
EU-institutionernes pligt til at respektere menneskerettighederne gælder derfor
både, når de handler som lovgivende og som udøvende myndighed.[56]
For så vidt angår de dømmende myndigheder har EFD for nylig i
Baustahlgewebe[57]
fastslået, at domstolsorganerne også skal respektere menneskerettighederne. Baustahlgewebe
GmbH havde nedlagt påstand om, at dets ret til en retfærdig rettergang indenfor
rimelig tid jf. EMK artikel 6 var blevet krænket af Retten i Første Instans (herefter
RFI). EFD fastslog, at det almindelige fællesskabsprincip om retfærdig rettergang,
som er inspireret af EMK, er anvendeligt på RFI’s sagsbehandling.[58] Herefter undersøgte EFD om
sagsbehandlingstiden ved RFI var rimelig. Til fastlæggelse heraf henviste EFD til
EMD’s praksis, og de parametre EMD bruger.[59] Derefter konkluderede EFD,
at RFI ikke levede op til kravene om behandling indenfor rimelig tid.[60]
EFD har endvidere i flere domme statueret, at EU-institutionerne har pligt til at
overholde menneskerettighederne, når de agerer som arbejdsgiver.[61]
6.4. EU-menneskerettighedernes
vertikale virkning
6.4.1. Medlemsstatens derogation fra en af fællesskabsrettens grundlæggende
friheder
6.4.2. Medlemsstaten handler på baggrund af EU-retsakter
6.4.3. Medlemsstaten handler på et EU-kompetenceområde, hvor EU ikke
har udnyttet sin kompetence
6.4.4. Medlemsstaten handler på et område, som ikke er et EU-kompetenceområde
EFD har i nogle nyere domme statueret, at medlemsstaterne i visse situationer er
forpligtet til at respektere menneskerettighederne når de handler[62] indenfor rammerne af EU-retten.
EFD’s udvidelse af pligtsubjektiviteten til medlemsstaternes retsordener er
interessant, idet udgangspunktet er, at nationale love skal være i overensstemmelse
med de krav forfatningen i det pågældende land stiller samt de internationale forpligtelser,
som det pågældende land har påtaget sig, som fx EMK. Der er derimod ikke noget formelt
krav, der foreskriver, at national lovgivning skal være i overensstemmelse med generelle
retsprincipper beskyttet i fællesskabsretten.[63]
Direkte virkning, vertikal som horisontal, tillægges normalt regler, som er judiciable,
dvs. præcist og ubetinget udformet, og som ikke kræver skønsprægede gennemførelsesforanstaltninger.[64] EU-menneskerettighederne eksisterer
overvejende som uskrevne retsgrundsætninger og kan derfor vanskeligt opfylde betingelserne
for at udløse direkte virkning. EFD’s beskyttelse er dog begrundet i, at menneskerettighederne
er en del af fællesskabsretten, og medlemsstater, som fortolker fællesskabsretten
på en sådan måde, at det krænker menneskerettighederne, krænker derfor fællesskabsretten.[65]
Konsekvensen af denne udvidelse af menneskeretsbeskyttelsen er, at Europa-Kommissionen
vil kunne anlægge sag mod medlemsstaterne ved EFD for overtrædelse af EU-menneskerettighederne
indenfor EU-rettens anvendelsesområde. Endvidere vil borgere og virksomheder kunne
påberåbe sig EU-menneskerettighederne for de nationale domstole i forbindelse med
fortolkningen af EU-ret.
I de følgende afsnit vil det blive gennemgået i hvilke situationer, der er en sådan
tilstrækkelig forbindelse mellem den nationale retsakt/handling og fællesskabsretten,
at medlemsstaterne er forpligtede til at respektere EU-menneskerettighederne.
6.4.1. Medlemsstatens derogation
fra en af fællesskabsrettens grundlæggende friheder
EFD’s udvidelse af pligtsubjektiviteten til medlemsstaternes retsordener er
sket i situationer, hvor en medlemsstat begrænser en af fællesskabsrettens grundlæggende
friheder enten på baggrund af en direkte undtagelse i traktaten[66] eller en indirekte undtagelse
udviklet i EFD’s retspraksis.[67]
I Vereinigte Familiapress[68]
havde et tysk bladfirma i strid med en østrigsk lov tilbudt forbrugere
gratis gaver i forbindelse med køb af deres blad. Formålet med den østrigske lov
var at sikre et alsidigt presseudbud, og spørgsmålet var, om dette hensyn kunne
retfærdiggøre en sådan begrænsning af den fri bevægelighed for varer. Domstolen udtalte
“Det bemærkes, at opretholdelsen af et alsidigt presseudbud
kan udgøre et tvingende hensyn, som kan begrunde restriktioner, der hindrer de frie
varebevægelser. Et sådant alsidigt udbud medvirker således til at sikre ytringsfriheden,
som er anerkendt i artikel 10 i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder
og grundlæggende frihedsrettigheder, og som er en af de grundrettigheder, fællesskabsretsordenen
skal beskytte”[69]
Herefter udtaler EFD, at den vedvarende har fastholdt, at en national
lov, som begrænser fællesskabsfrihederne, skal være proportional med det ønskede
mål, og målet må ikke kunne nås ved andre tiltag, som er mindre restriktive for
fællesskabshandelen.
[70]
I lyset af disse betragtninger går EFD ind og fastlægger de parametre, som den nationale
domstol bør lægge vægt på ved sin afgørelse af, om det omstridte nationale forbud
er nødvendigt for at nå målet og proportionalt hermed.
[71]
Der er to pointer som man kan udlede af EFD’s argumentation. For det første,
at opretholdelsen af et alsidigt presseudbud er et formål som kan retfærdiggøre
begrænsninger i fællesskabshandelen. EFD har anerkendt, at andre hensyn end dem,
som er udtrykkelig nævnt i traktaten, kan retfærdiggøre foranstaltninger, som ellers
ville udgøre en krænkelse af en af de grundlæggende friheder,
[72] og når EFD anerkender alle
disse andre hensyn, burde den også anerkende, at menneskerettigheder kan retfærdiggøre
begrænsninger.
[73]
For det andet kan man udlede, at begrænsningerne skal være proportionale med det
ønskede mål, og målet skal ikke kunne nås gennem mindre restriktive midler. En sådan
proportionalitetsafvejning, som er velkendt i EFD’s praksis, særligt på derogationsområdet,
indebærer, at EFD foretager et værdivalg,
som er styret af fællesskabsretten, men herved også uundgåeligt en afgørelse af,
hvad medlemsstaten må acceptere og dermed et indgreb i medlemsstatens politikudøvelse.
EFD’s prøvelse af, om medlemsstaterne respekterer menneskerettighederne, når
der er tale om en
derogation fra en
af de grundlæggende fællesskabsfriheder udgør også et indgreb i medlemsstaternes
handlefrihed, men der efterlades stadig et betydeligt råderum til medlemsstaterne,
idet det blot kræves, at medlemsstatens politikudøvelse er forenelig med menneskerettighederne.
Således vil der ofte stadig være plads til, at medlemsstaten kan gennemføre den
ønskede politik, blot den ikke er i strid med menneskerettighederne. EFD’s
udvidelse af respektområdet til medlemsstaternes retsordener i derogationssituationen
er derfor ikke så fremmedartet, som den først kan synes, men er på linie med den
prøvelse EFD foretager af, om der foreligger den fornødne proportionalitet.
[74]
Rationalet for EFD’s efterprøvelse er, at da omfanget af en undtagelse og betingelserne
herfor bestemmes efter fællesskabsretten, er der en sådan tilstrækkelig forbindelse
til, at man er inden for rammerne af EU-retten, hvor menneskerettighederne skal
respekteres.
Det har været fremført, at er man indenfor omfanget af en undtagelse til de grundlæggende
fællesskabsrettigheder, er man udenfor rammerne af EU-retten.
[75] Dette synspunkt må dog afvises
med henvisning til, at selve opbygningen af fx artikel 28-30 TEF indikerer, at medlemsstaterne
accepterer, at lovligheden af en foranstaltning, som udgør en kvantitativ hindring,
skal afgøres efter EU-retten. Endvidere ville fællesmarkedet ikke kunne virkeliggøres
effektivt, såfremt medlemsstaterne med henvisning til sine love og værdier kunne
fastlægge, hvad der faldt indenfor et forbud og dets undtagelse.
6.4.2. Medlemsstaten handler
på baggrund af EU-retsakter
EFD har også udvidet pligtsubjektiviteten til medlemsstaterne i situationer,
hvor de handler på baggrund af EU-retsakter, dvs. som EU’s forlængede arm.
I Wachauf[76] efterprøvede EFD foreneligheden
af en medlemsstats gennemførelseshandling med menneskerettigheder. Problemet i Wachauf
var, at fællesskabslovgivningen blev administreret på en sådan måde i Tyskland,
at Wachauf kunne få frataget sin mælkekvote uden at få økonomisk kompensation herfor.
Under indtryk heraf behandlede EFD spørgsmålet om, hvorvidt den tyske lov var i
overensstemmelse med princippet om beskyttelse af ejendomsretten. EFD udtalte, at
da kravene om beskyttelse af menneskerettigheder også er bindende for medlemsstaterne,
når de gennemfører fællesskabsbestemmelser, påhviler det følgelig medlemsstaterne
i videst muligt omfang at anvende disse bestemmelser således, at de nævnte principper
ikke tilsidesættes.[77]
EFD fandt dog ikke, at ejendomsretten, som den beskyttes indenfor EU, var blevet
krænket.
Grunden til, at medlemsstaternes handlinger til gennemførelse af EU-regler skal
respektere menneskerettighederne, er, at medlemsstaten i denne situation fungerer
som en slags udøvende myndighed for Fællesskabet, og det ville derfor være uacceptabelt,
hvis EFD ikke efterprøvede medlemsstaternes handlinger for deres forenelighed med
menneskerettigheder.[78]
I overensstemmelse hermed har EFD i flere domme udtalt, at når medlemsstaterne gennemfører,
herunder implementerer eller administrerer, regler med EU-retlig oprindelse,[79] skal de respektere menneskerettigheder.[80]
I situationer hvor en medlemsstat undtagelsesvist ikke behøver at foretage særlige
gennemførelsesforanstaltninger for at implementere et nyt direktiv, fordi den nationale
lovgivning allerede lever op til direktivets krav, må det derfor antages, at såvel
indhold som administration og håndhævelse af den pågældende nationale lovgivning
skal leve op til EU-menneskerettighederne.[81]
6.4.3. Medlemsstaten handler
på et EU-kompetenceområde, hvor EU ikke har udnyttet sin kompetence
Der har været diskuteret om det forhold, at medlemsstaten handler på et EU-kompetenceområde,
hvor EU endnu ikke har udnyttet sin kompetence, kan udgøre et sådant forbindelsesled
til EU-retten, at det falder indenfor respektområdet. I så fald vil selve det forhold,
at den nationale retsakt er i strid med EU-menneskerettighederne, gøre retsakten
EU-retsstridig.
I Cinéthèque[82] havde sagsøgerne gjort gældende,
at en fransk lov om audio-visuel kommunikation, som betød at kopier af film først
kunne sælges eller udlejes til private efter udløbet af et vist tidsrum, var i strid
med EMK artikel 10 om ytringsfriheden. EFD afviste at undersøge den franske lovs
forenelighed med EMK,
“Det tilkommer ganske vist Domstolen at sikre,
at de grundlæggende rettigheder beskyttes i fællesskabsretlig sammenhæng, men Domstolen
har ikke af den grund adgang til at afgøre, om en national lov - der som tilfældet
er i den foreliggende sag, omfatter et område, på hvilket den nationale lovgiver
er kompetent - er i overensstemmelse med den europæiske menneskerettighedskonvention.”[83]
I Cinéthèque handlede Frankrig på et
område med såkaldt dobbeltkompetence, dvs. hvor EU også kunne have udstedt lovgivning
på det pågældende område.[84]
Det er derfor blevet udledt af dommen, at såfremt en medlemsstat er retligt aktiv
på et område, hvor der foreligger dobbeltkompetence, men hvor EU ikke har udnyttet
sin reguleringskompetence, skal medlemsstaten som udgangspunkt ikke respektere EU’s
menneskerettigheder.[85]
Dette udgangspunkt må dog nok modificeres en smule.
Det har været fremført, at såfremt medlemsstaten handler på et område, som er tæt
og omfattende EU-reguleret, kommer man indenfor respektområdet.[86] Tanken er, at medlemsstaterne
på områder, som i overvejende grad er domineret af EU-retten, på en måde kan siges
at handle på vegne af EU eller som erstatning for EU, idet det er målet, at fællespolitik
området på et tidspunkt vil blive EU-reguleret. EFD skal derfor efterprøve foreneligheden
med menneskerettigheder i situationer, hvor medlemsstatens handling har et formål
eller et indhold, som er en del af eller ligner en positiv fællesskabspolitik.[87] Dette synspunkt kan illustreres
gennem følgende domme.
I Maurin[88] var der rejst spørgsmål om
foreneligheden af en national strafferegel med menneskerettighederne. Maurin var
anklaget for at have overtrådt salgsforbudet i en fransk lov, som hjemlede straf
for salg af fødevarer til menneskeligt konsum, dersom den på etiketten angivne sidste
salgsdag var passeret. Maurin påberåbte sig EU-rettens menneskerettighedsregler,
navnlig retten til kontradiktion, som han ikke mente var overholdt i hans sag. Maurin
anså disse regler for anvendelige, idet der var udstedt ret detaljerede EU-regler
om etikettering, herunder påbud om oplysninger om sidste salgsdag. EFD fandt imidlertid,
at den nationale strafferegel faldt udenfor rammerne af EU-retten[89] uanset, at man kunne betragte
den nationale strafferegel, som en slags håndhævelse af EU-påbudet og dermed et
retligt instrument til at sikre effektiv efterlevelse af EU-reglen.[90] EFD har i andre domme krævet,
at det nationale retssystem stiller sanktionsregler til rådighed for at sikre effektiv
efterlevelse af EU-regler.[91]
Man må dog i hvert enkelt tilfælde konkret vurdere, om EU-retsakten forpligter medlemsstaterne
til at stille sanktionsregler til rådighed. I
Maurin regulerede det påberåbte direktiv ikke salg af konsumvarer, som overholder
kravene til etikettering. Direktivet pålagde derfor ikke medlemsstaterne nogen forpligtelser,
for så vidt angår salg af konsumvarer, som overholder direktivets krav til etikettering,
men hvor salgsdatoen er udløbet.[92] EU-reglen kan derfor være korrekt
implementeret i national ret uden, at en national sanktionsregel er nødvendig. I
Maurin fandt EFD derfor ikke, at der
var en tilstrækkelig forbindelse mellem den nationale regel og EU-retten til, at
den havde jurisdiktionskompetence, uanset at området var ret detaljeret EU-reguleret.
EFD præciserede imidlertid Maurin i Kremzow.[93] I
Kremzow var en østrigsk dommer fundet skyldig i at myrde en
østrigsk advokat og var blevet idømt 20 års fængsel. I 1993 fandt EMD, at artikel
6(3)c EMK var blevet overtrådt, idet appellen var blevet hørt i Mr. Kremzow’s
fravær.[94]
Mr. Kremzow anlagde derfor et civilt søgsmål om erstatning for ulovlig frihedsberøvelse.
Han påstod, at som borger i EU havde han ret til fri bevægelighed for personer under
artikel 18 (8A) i TEF og, at en stat, som krænker denne ret ved at håndhæve en ulovlig
fængselsstraf, er erstatningsansvarlig efter EU-retten. Den østrigske højesteret
forlagde et præjudicielt spørgsmål herom til EFD, som svarede at
“Sagsøgeren
i hovedsagen er østrigsk statsborger, og hans forhold har ikke på nogen måde tilknytning
til nogen af de forhold, som traktatens bestemmelser om fri bevægelighed for personer
tilsigter at regulere. Det er rigtigt, at enhver frihedsberøvelse udgør en begrænsning
af den pågældendes ret til fri bevægelighed, men det fremgår af Domstolens praksis,
at en hypotetisk udsigt til at gøre denne ret gældende ikke skaber en sådan tilknytning
til fællesskabsretten, at den kan begrunde en anvendelse af fællesskabsrettens bestemmelser.”[95]
EFD tilføjede, at de nationale regler om straf for mord og ulovlig våbenbesiddelse
ikke var vedtaget for at sikre østrigske borgeres efterlevelse af EU-retten.[96] EFD anser således den nationale
lovgivers intention bag udstedelsen af den nationale retsakt, som afgørende for,
om der er den nødvendige forbindelse mellem den nationale regel og EU-reglen til,
at de nationale myndigheder skal respektere EU’s menneskeretsregler.[97] EFD henviste herefter til Maurin.[98] Henvisningen kan derfor
opfattes som en forklarende præcisering af Maurin forstået på den måde, at ved fastlæggelsen
af, om en national retsakt falder indenfor EU-rettens anvendelsesområde, er formålet
med den nationale retsakt af afgørende betydning.[99]
I en nyere dom Daniele Annibaldi[100] lagde EFD også afgørende vægt
på formålet med den nationale regulering, for at afgøre om der var en sådan forbindelse
mellem den nationale regel og EU-retten, at forholdet faldt indenfor rammerne af
EU-retten. Dette kan naturligvis ses som en indskrænkning af EU-rettens anvendelsesområde,[101] men på den anden side kan
det også være, at såfremt formålet med den nationale retsakt er at regulere et område,
som er en del af eller ligner en positiv fællesskabspolitik, ville EFD efterse foreneligheden
med menneskerettighederne. Indtil der er faldet en dom om dette spørgsmål, kan det
ikke afvises, at EFD vil udstrække respektområdet for EU-menneskerettighederne til
områder, som er tæt og omfattende EU-reguleret, såfremt den nationale lov har et
formål, som udgør en del af eller ligner en positiv fællesskabspolitik.
Såfremt den nationale retsakt har en effekt, som direkte påvirker funktionen af
fællesskabslovgivning, er den ulovlig (negativ integration), men påvirker den nationale
regulering ikke funktionen af fællesskabslovgivning, vil man i dobbeltkompetencesituationen
se på formålet med den nationale regulering. Såfremt formålet er forskelligt fra
en positiv fællesskabspolitik, falder den nationale retsakt udenfor rammerne af
EU-retten. Er formålet lig med en positiv fællesskabspolitik, vil forholdet muligvis
falde indenfor EU-rettens anvendelsesområde.
Efter denne argumentation vil medlemsstaterne også være forpligtede til at respektere
EU-menneskerettigheder på områder som er pre-empted.[102]
6.4.4. Medlemsstaten handler
på et område, som ikke er et EU-kompetenceområde
Når medlemsstaten handler på et område, som ikke er et EU-kompetenceområde jf. traktaterne,
vil medlemsstatens handling i princippet ikke have nogen forbindelse til EU-retten.
Det må således kunne konkluderes, at er man indenfor et område, hvor EU ikke har
fået overdraget myndighed efter traktaterne, og derfor heller ikke ville kunne undergive
området retlig regulering med hjemmel i artikel 308 (235) skal medlemsstaterne ikke
respektere EU-menneskerettighederne. I disse tilfælde er man netop ikke indenfor
rammerne af EU-retten. Dette bekræftes af Demirel.[103]
6.5. EU-menneskerettighedernes
horisontale virkning
EU-menneskerettighederne tilsigter ikke umiddelbart at forpligte borgerne, men er
udviklet for at beskytte individet overfor de offentlige myndigheder. Dette kan
bl.a. udledes af, at grundsætningerne bygger på medlemsstaternes fælles forfatningsretlige
traditioner og internationale traktater, som staterne har samarbejdet om. Udgangspunktet
er, at det er medlemsstaten, som er pligtsubjekt og, at EU-menneskerettighederne
ikke har horisontal virkning.[104]
Dette udgangspunkt modificeres dog i det omfang, en retsgrundsætning er gengivet
i en fællesskabsforanstaltning, der har denne virkning, som eksempelvis ikke-diskriminationsprincippet
i TEF artikel 12 (6) og ligelønsprincippet i TEF artikel 141 (119). I denne situation
vil grundsætningerne kunne få horisontal virkning og dermed forpligte individer.
Det skal i denne forbindelse nævnes, at EFD løbende har udvidet fortolkningen af
medlemsstaterne som pligtsubjekt, således at også halvoffentlige institutioner og
private organisationer[105]
er blevet anset som pligtsubjekter. Denne udvikling kompenserer delvist for den
manglende horisontale virkning af EU-menneskerettighederne, men den skal nok ikke
betragtes som et forsøg på at gøre private til pligtsubjekter, men nærmere som en
kompensation for, at flere medlemsstater privatiserer mange af de funktioner, som
statsapparaterne tidligere har varetaget, og det ville undergrave den vertikale
virkning af EU-menneskerettighederne, såfremt EFD ikke definerede statsbegrebet
meget bredt.
6.6.EMK’s
betydning for EF-domstolens menneskeretsbeskyttelse
EMK er det bedste eksempel på et katalog af fælleseuropæiske menneskerettigheder
og alle medlemsstaterne har tiltrådt EMK. EFD har da også i stigende grad brugt
EMK, som kilde til fastlæggelsen af sin menneskerettighedsbeskyttelse.[106] I
ERT[107] udtalte EFD, at foranstaltninger,
som er uforenelige med overholdelsen af de ved konventionen anerkendte og sikrede
menneskerettigheder, ikke er tilladte i Fællesskabet.[108] EFD henviser også jævnligt
til EMD’s praksis og anvender den direkte som retningslinie, når den fastlægger
sin beskyttelse.[109]
Det har i denne forbindelse været fremført, at EFD anser sig som underlagt kravene
i EMK, selv om EF ikke har tiltrådt konventionen.[110] Men EMK sætter ikke standarden
for menneskeretsbeskyttelsen i EU. Hauer[111] kan illustrere dette.[112]
I Hauer tog EFD stilling til et spørgsmål
om en forordnings forenelighed med ejendomsretten. EFD lagde først til grund, at
spørgsmålet måtte forstås således, at det angik forordningens gyldighed set ud fra
fællesskabsretten.[113]
EFD beskæftigede sig først med beskyttelsen givet i tillægsprotokollen til EMK,
men konkluderede, at denne bestemmelse ikke gjorde det muligt, at give et tilstrækkeligt
præcist svar på spørgsmålet.[114]
Ved besvarelsen af spørgsmålet måtte EFD også tage hensyn til den vejledning, som
følger af medlemsstaternes forfatningsmæssige bestemmelser og praksis.[115] EFD’s metode til at definere
sin egen balance tager derfor udgangspunkt i EMK og de fælles begreber i medlemsstaternes
forfatninger. Udfra medlemsstaternes forfatninger og faste lovgivningspraksis konstaterede
EFD, at der principielt intet var til hinder for at begrænse ejendomsretten på den
måde, som det var sket i forordningen.[116]
EFD havde tidligere udtalt, at “foranstaltninger, der er uforenelige med de
i medlemsstaternes forfatninger anerkendte og beskyttede grundrettigheder, ikke
kan anerkendes indenfor Fællesskabet.”[117]
Udtalelsen er blevet tolket som, at den mest omfattende beskyttelse i medlemsstaternes
forfatninger er den, som EFD skal anvende, hvorfor menneskeretsbeskyttelsen indenfor
EU bestemmes af den højeste beskyttelse en menneskeret nyder i en medlemsstat.[118] EFD endte dog ikke sin afgørelse
her. I stedet udtalte den, at denne konstatering ikke fuldt ud løste det problem,
som der var rejst spørgsmål om.[119]
Medlemsstaternes praksis er derfor også kun en kilde til at bestemme indholdet af
Fællesskabets ejendomsretsbeskyttelse.
Derefter fastslog EFD, at selvom Fællesskabet kan begrænse ejendomsretten indenfor
rammerne af fællesmarkedet og af strukturpolitiske grunde, måtte det undersøges
om de begrænsninger, som var indført ved den omtvistede forordning, var i overensstemmelse
med de formål, som Fællesskabet forfølger i almenhedens interesse, og om begrænsningerne
udgjorde et uforholdsmæssigt indgreb i ejendomsrettens kerneindhold.[120] Det interessante er, at EFD
hermed slår fast, at EU har sin egen menneskerettighedsstandard, og at begrænsninger
heri skal forfølge et fællesskabformål i almenhedens interesse og være proportionale
hermed.[121]
Hele denne vurdering af, hvad der er i almenhedens interesse og af, hvad der er
proportionalt, skal foretages i en fællesskabskontekst, og det er kun EFD, der kan
foretage den. Herefter fandt EFD ikke, at den omtvistede forordning var i strid
med de krav, som følger af beskyttelsen af grundrettighederne i Fællesskabet.[122]
Hauer viser derfor, at EFD indenfor EU-rettens
anvendelsesområde og i overensstemmelse med EU’s særpræg fastlægger sin egen
menneskerettighedsstandard eller EU-retlige balance. I denne forbindelse har EMK
en særlig betydning, men den er og forbliver et udgangspunkt for EFD’s menneskeretsbeskyttelse.
Medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner udgør ligeledes et udgangspunkt for
EFD’s beskyttelse. Det kan således udledes af
Hauer, at EFD hverken anvender en maksimal- eller minimalmetode[123] til at bestemme niveauet
for sin menneskeretsbeskyttelse.
Heroverfor står de nyere domme, hvor EFD har udtalt, at rettighederne som beskyttes
i EMK hører til de grundrettigheder, som garanteres i EU’s retsorden[124] og hvor EFD direkte anvender
EMD’s praksis som retningslinie for sin beskyttelse.[125] Det synes umiddelbart at indikere,
at EMK er mere end et udgangspunkt for EFD’s menneskeretsbeskyttelse. En nærmere
analyse af disse domme viser dog, at EFD efterfølgende har understreget, at den
baserer sin egen EU-retlige beskyttelse herpå.[126]
Det må kunne udledes af disse analyser, at EFD garanterer, at EMK respekteres. Der
er derfor en forventning om, at en EU-retsakt erklæres ugyldig, hvis den strider
mod en grundrettighed, der er anerkendt i EMK.[127] Det betyder dog ikke, at uforenelighed
med EMK automatisk fører til, at EFD tilsidesætter den pågældende retsakt. EFD kan
godt respektere EMK, men konkret begrænse beskyttelsen. EMK udgør derfor et udgangspunkt,
om end et vægtigt, for EFD’s udfindelse af sin menneskeretsbeskyttelse.[128] I samme retning er
Grant,[129]
hvor EFD lagde EMK og konventions-organernes praksis til grund, men selv bestemte,
i hvilket omfang den følte sig bundet heraf.[130]
I den nyligt afsagte Baustahlgewebe[131]
udtalte EFD, at den må sikre, at de generelle
fællesskabsprincipper overholdes.[132]
Det kan betragtes som EFD’s understregning af, at EU udgør sit eget samfund
med sin egen separate identitet og forfatningsmæssige følsomheder.[133] EFD må derfor definere sine
egne grundlæggende balancer - sine kerneværdier.[134] EU har derfor sin egen menneskeretsbeskyttelse
- og bør også have det.
6.7
EF-domstolens beskyttelsesintensitet
6.7.1. EF-domstolen begrænser menneskeretsbeskyttelsen for at tilgodese
fællesskabsformål
6.7.2. I hvilket omfang beskyttes EU-menneskerettighederne?
I dette kapitel vil den beskyttelsesintensitet EFD giver menneskerettighederne blive
belyst. Herved forstås, om hensynet til menneskerettighederne vejer tungt, når EFD
træffer sine afgørelser.
6.7.1. EF-domstolen begrænser menneskeretsbeskyttelsen for at tilgodese fællesskabsformål
Menneskerettigheder anses normalt for at være i toppen af det normative retshierarki,
som andre regler måles mod.[135]
Ikke desto mindre har EFD flere gange udtalt, at EU-menneskerettighederne ikke er
absolutte, men begrænses af almene EU-politik formål.[136]
Wachauf [137]er
et eksempel herpå.
“De grundrettigheder, som Domstolen anerkender
og beskytter, har (…) ikke uindskrænket gyldighed, men skal ses i sammenhæng
med deres samfundsmæssige funktion. Udøvelsen heraf kan derfor underkastes begrænsninger
- især inden for rammerne af en fælles markedsordning, såfremt disse begrænsninger
faktisk svarer til de fællesskabsformål, der tjener almenvellet, og ikke i lyset
af det tilsigtede formål udgør et uforholdsmæssigt og urimeligt indgreb, som berører
disse rettigheders egentlige indhold.”[138]
EFD fandt herefter ikke, at reglerne var i uoverensstemmelse med menneskerettighederne.[139] EFD begrænser derfor menneskerettighederne
ud fra hensynet til de andre fællesskabsmål, som den forfølger.[140]
Det kan selvfølgelig kritiseres, at EFD i sin afvejning ikke altid lader hensynet
til menneskerettighederne veje tungest og dermed giver menneskerettighederne en
“absolut” beskyttelse. Man
skal dog være forsigtig med ikke at overføre fortolkningsprincipper og retstraditioner
fra international eller national ret til EU-retten. EU udgør sit eget retlige system,
og EFD fortolker og anvender fællesskabsretten efter de rammer, som er givet den.
Menneskerettighederne er ikke sikret en absolut beskyttelse i den EU-retlige lovgivning.
For det første er retsgrundsætningerne ikke en særlig stærk retskilde.[141] For det andet anvender EFD
en teleologisk fortolkningsstil.[142]
Det betyder, at i situationer, hvor der ikke er noget klart svar, lader EFD sin
afgørelse styre af formålet med EU-traktaterne.[143] De grundlæggende værdivalg,
som EFD foretager, er derfor styret af, at EFD træffer afgørelser på et socialt-økonomisk
område. I lyset heraf er det ikke så kritisabelt, at EFD i visse situationer har
begrænset menneskeretsbeskyttelsen for at tilgodese fællesskabsformål, der tjener
almenvellet.[144]
Til sammenligning kan nævnes, at EMD heller ikke giver menneskerettighederne en
absolut beskyttelse, men begrænser dem for at tilgodese hensynet til den offentlige
orden, nationale sikkerhed, offentlige tryghed etc.[145]
Sammenfattende kan man sige, at EFD’s praksis viser, at EFD når den træffer
sine afgørelser, dels tager hensyn til, hvad de relevante inspirationskilder udpeger
som løsning, dels til hvilken løsning, der er egnet til at fungere inden for det
fællesskabsretlige system. Dette kan betegnes som en kvalitativ fremgangsmåde.[146]
6.7.2. I hvilket omfang beskyttes
EU-menneskerettighederne?
Det har været fremført, at EFD underordner menneskerettighederne målet om økonomisk
integration.[147]
Synspunktet understøttes af en påstand om, at EFD i alle sager, hvor den har behandlet
spørgsmål om menneskerettighedskrænkelser, har ladet fællesskabsreglen eller fællesskabsmålet
sejre.[148]
Undersøgelser af EFD’s retspraksis viser dog, at EFD jævnligt har ladet hensynet
til menneskerettighederne veje tungest.[149]
Menneskerettighederne
krænkes sjældent af EU-lovgiverne og af primær EU-lovgivning. De fleste krænkelser
opstår derimod i forbindelse med de udøvende myndigheders og den nationale administrations
udarbejdelse eller administration af primær og sekundær EU-lovgivning. Det ser endvidere
ud til, at retten til en retfærdig rettergang og ligebehandlingsprincippet påberåbes
med større succes end andre grundrettigheder.[150]
6.8. Vurdering af EF-domstolens praksis
Menneskerettigheder hører til de almindelige retsgrundsætninger, som EFD beskytter.
På baggrund af medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner samt de internationale
traktater om beskyttelse af menneskerettigheder, som medlemsstaterne har været med
til at udarbejde, udfinder EFD sin egen særlige EU-beskyttelse. EMK og EMD’s
praksis
[151]
har i denne forbindelse en særlig betydning, men forbliver en vigtig inspirationskilde
for EFD’s beskyttelse. Det kan således forventes, at EFD vil tilsidesætte retsakter,
som er uforenelige med EMK, men da EFD træffer afgørelser på et socio-økonomisk
område, begrænser EFD i visse tilfælde sin beskyttelse for at tilgodese fællesskabsformål.
EFD’s anvender en kvalitativ fremgangsmåde når den bestemmer sin beskyttelse.
Herefter er beskyttelsesintensiteten lav, såfremt en beskyttelse af den pågældende
menneskerettighed vil virke hindrende for den sociale og økonomiske integration,
som er målet med samarbejdet.
EFD udviklede sin menneskeretsbeskyttelse efter pres fra medlemsstaternes forfatningsdomstole.
EFD blev konfronteret med en svær balancegang, da den skulle udfinde sin beskyttelse,
sin civis europeus sum. Den skulle dels tilfredsstille medlemsstaterne, som har
forskellige fortolkninger af og afvejning af menneskerettighederne, dels holde sig
inden for de opregnede kompetencer.
[152]
EMD anvender i høj grad en skønsmargen
[153]
til at afbøde de forskelligheder, der måtte være mellem konventionslandene. Det
anbefales, at EFD i højere grad benytter sig af en sådan fremgangsmåde.
EFD beskytter menneskerettighederne indenfor EU-rettens anvendelsesområde. Således
har EFD fastslået, at EU-institutionerne er forpligtede til at overholde EU-menneskerettighederne
både når de agerer som lovgivende, udøvende eller dømmende myndighed. Derudover
har EFD udvidet sin menneskeretsbeskyttelse til medlemsstaternes retsordener ved
at tillægge disse vertikal virkning, såfremt der er en nærmere forbindelse mellem
den pågældende nationale handling og EU-retten. Således skal medlemsstaterne overholde
EU-menneskerettighederne, når de derogerer fra en af fællesskabsrettens grundlæggende
friheder, og når de handler på baggrund af EU-retsakter. Det er imidlertid ikke
altid helt klart, hvornår man er indenfor rammerne af EU-retten, hvilket kan skabe
en vis grad af retsusikkerhed. Der argumenteres for, at medlemsstaterne er forpligtede
til at overholde EU-menneskerettighederne, når de handler på et område som er tæt
og omfattende EU-reguleret, såfremt den nationale retsakt har et formål, som er
lig med eller ligner en positiv EU-politik.
Menneskerettighedernes status som retsgrundsætninger i EU’s retsorden skaber
en stor grad af retsusikkerhed, idet beskyttelsen fastlægges gennem EFD’s praksis,
og individet kan derfor ikke på forhånd vide, hvilke rettigheder der beskyttes og
i hvilken udstrækning.
EFD har været den primus motor, som har sørget for, at menneskerettighederne blev
anerkendt og beskyttet indenfor EU. En beskyttelse af menneskerettigheder på baggrund
af almindelige retsgrundsætninger lader dog meget tilbage at ønske.
7. Den politiske
udvikling
7.1. Politiske initiativer
7.2. Retlig beskyttelse i traktaterne
7.3. Fællesskabets tiltrædelse af EMK
7.1. Politiske initiativer
EU’s politiske institutioner har vedtaget en del erklæringer m.v. om respekt
for menneskerettigheder.[154]
Den mest interessante[155]
er Europa-Parlamentets, Rådets og Europa-Kommissionens fælleserklæring fra 1977,[156] hvor de politiske institutioner
bekræftede deres vilje til at respektere de grundlæggende rettigheder, således som
de fulgte af de to kilder, som EFD havde identificeret.[157] Det er bemærkelsesværdigt,
at Rådet er med til at vedtage den, da det kan betragtes som et udtryk for medlemsstaternes
billigelse af EFD’s praksis.[158]
EFD har også tillagt erklæringen denne betydning.[159] Disse politiske erklæringer
er ikke retligt bindende, men de kan have en betragtelig betydning,[160] fx for EFD.[161]
Herudover har der været politiske initiativer vedrørende Fællesskabets tiltrædelse
af EMK og udfærdigelsen af et selvstændigt EU-katalog af menneskerettigheder.[162] Ingen af disse initiativer
har dog hidtil båret frugt.
Spørgsmålet om EF’s tiltrædelse af EMK kulminerede i 1994, hvor Rådet anmodede
EFD om en udtalelse om Fællesskabets tiltrædelse af EMK.[163] EFD konkluderede, at tiltrædelse
ville kræve en formel ændring af traktaten på baggrund af TEF artikel 308 (235),
som kræver enstemmighed.[164]
Det har endnu ikke været muligt at opnå politisk enighed om en sådan ændring.[165]
For så vidt angår et EU-menneskerettighedskatalog traf Det Europæiske Råd i 1999
afgørelse om udarbejdelse af et charter om Den Europæiske Unions grundlæggende rettigheder.[166] Rådet anerkendte, at i EU’s
nuværende udviklingsfase er det påkrævet at udforme et charter om disse rettigheder
for tydeligt at nedfælde de grundlæggende rettigheders overordnede betydning og
rækkevidde for EU-borgerne. Charteret skal efter Rådets opfattelse omfatte friheds-,
ligheds- og procesrettighederne, således som de garanteres i EMK, og som de fremgår
af medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner som almene principper for EF-retten.
Endvidere skal det indeholde de grundlæggende rettigheder, der kun tilkommer EU-borgerne.
Ved udarbejdelse af charteret skal der desuden tages hensyn til økonomiske og sociale
rettigheder, således som de er indeholdt i Den Europæiske Socialpagt og i Fællesskabspagten
Om Arbejdstagernes Grundlæggende Arbejdsmarkedsmæssige Og Sociale Rettigheder,[167] i det omfang de ikke kun udgør
mål for EU’s virke. Der er nu skabt enighed om sammensætningen af, arbejdsmetoden
for, samt de praktiske foranstaltninger i forbindelse med det udvalg, som skal udarbejde
udkastet til et EU-charter om grundlæggende rettigheder.[168] Det er interessant, at 2 repræsentanter
for Europarådet, heraf en fra EMD, deltager som observatører. Hermed bekræfter Rådet
sin vilje til at være på linie med EMK ved praktisk handlen. Udvalget mødtes første
gang fredag den 17. december 1999 og det er målet, at udkastet til charteret skal
foreligge til Det Europæiske Råds møde i december 2000. Det Europæiske Råd vil så,
på grundlag af et sådant udkast, foreslå EP og Kommissionen, at de sammen med Rådet
højtideligt proklamerer et charter om Den Europæiske Unions grundlæggende rettigheder
på grundlag af udkastet. Derefter skal det undersøges, om og i givet fald hvorledes
charteret skal optages i traktaterne.[169]
Det ser således ud til, at ideen om EF’s tiltrædelse af EMK er forladt til
fordel for vedtagelsen af et EU-menneskerettighedscharter. Tiden vil vise, om et
menneskerettighedskatalog (endelig) vil blive optaget i traktaterne.
7.2. Retlig beskyttelse i traktaterne
7.2.1. Den Europæiske Fællesakt
7.2.2. Maastricht-traktaten
7.2.3. Amsterdam-traktaten
7.2.4. Vurdering af menneskerettighedernes retlige beskyttelse
7.2.1. Den Europæiske Fællesakt
Første gang menneskerettigheder er nævnt i EU-traktaterne er i Den Europæiske Fællesakt
fra 1986, hvor det i præamblen fastslås at fremme af “demokratiet på grundlag
af de grundlæggende rettigheder, der er anerkendt i medlemsstaternes forfatninger
og love, i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende
frihedsrettigheder og i Den europæiske Social pagt, navnlig frihed, lighed og social
retfærdighed” er en del af det grundlag, Fællesskabet arbejder på. EFD har
henvist til præamblen som grundlag for at inddrage EMK artikel 8 i en dom.[170]
7.2.2. Maastricht-traktaten
Med Maastricht-traktaten også kaldet Traktaten om Den Europæiske Union, blev samarbejdet
udvidet fra at være økonomisk til også at omfatte samarbejde om retlige og indre
anliggender og en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Man taler om skiftet fra
en “økonomisk forfatning” til en “politisk forfatning.”[171] Hermed stilles der krav til
en bedre beskyttelse af menneskerettigheder, bl.a. som en garanti for demokrati,
og man kom da også et skridt videre med Maastricht-traktaten, hvor menneskerettigheder
for første gang nævnes i en traktatbestemmelse.
Efter TEU artikel 6(1) (F(1)) respekterer Unionen således Medlemsstaternes nationale
identitet og deres styreformer, der bygger på demokratiske principper. Artikel 6(2)
(F(2)) lyder:
“Unionen respekterer de grundlæggende rettigheder,
således som de garanteres ved Den Europæiske Konvention til Beskyttelse af Menneskerettigheder
og Grundlæggende Frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950, og
således som de følger af Medlemsstaternes fælles
forfatningsmæssige traditioner, som generelle
principper for fællesskabsretten.”
Artikel 6(3) (F(3)) tilføjer, at Unionen tilvejebringer de nødvendige midler for
at nå sine mål og gennemføre sin politik. Selv om det ikke direkte fremgår, må man
gå ud fra, at henvisningen til sine mål og sin politik angår beskyttelsen af menneskerettigheder.[172]
Artikel 6 er således en
respektangivelse, og den kan ikke antages at indeholde en realitetsændring i forhold
til EFD’s praksis.[173]
EFD har også opfattet teksten
som en stiltiende opfordring til at fortsætte sin praksis, hvorved den henviser
til EMK, men uden det har andre konsekvenser.[174]
Præamblen til Maastricht-traktaten er også blevet ændret. Således bekræfter medlemsstaterne
“den betydning, de tillægger principperne om frihed,
demokrati og respekt for menneskerettighederne samt de grundlæggende frihedsrettigheder
og retsstatsprincippet”[175]
Det kan undre, at Den Europæiske Socialpagt ikke er nævnt, hverken i artikel 6 sammen
med EMK, eller i præamblen, sådan som den var i præamblen til Den Europæiske Fællesakt.
Det har været fremført, at dette kan betragtes som et udtryk for, at Unionen prioriterer
sociale rettigheder lavere end borgerlige rettigheder.[176] På den anden side havde 11
af medlemslandene i EU-regi vedtaget Fællesskabspagten om arbejdstagernes grundlæggende
arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder, og det kan tænkes, at det er årsagen
til den manglende henvisning til Den Europæiske Socialpagt.[177]
Med hensyn til retlige og indre anliggender (søjle 3) indfører Amsterdamtraktaten
et søjlespring. Disse områder vil derfor blive behandlet nedenfor i kapitel 7.2.3.[178]
På trods af, at der med Maastricht-traktaten blev indført en traktatbestemmelse,
der kræver respekt for menneskerettigheder, er bestemmelsens potentiale reduceret
i det omfang involveringen af en uafhængig domstol til at sikre disse rettigheders
respekt, ikke er garanteret.
7.2.3. Amsterdam-traktaten
7.2.3.1. Tydeliggørelse af de principper Unionen bygger på
7.2.3.2. Udvidelse af EF-domstolens kompetence
7.2.3.3. Suspensionsbestemmelsen
7.2.3.4. Forskelsbehandling på grund af køn, race m.v.
Efterhånden, som det europæiske samarbejde er skredet frem, er Den Europæiske Unions
aktionsområder gradvist blevet udvidet, og samarbejdet angår nu områder, som tidligere
har været strengt nationale, som fx den indre sikkerhed. Samarbejdet berører således
den enkelte Unionsborger i dagligdagen. Kompetenceudvidelsen betyder, at det er
blevet mere nødvendigt med klare retsakter, der kan proklamere respekten for de
grundlæggende rettigheder, som et grundlæggende princip for Den Europæiske Union.
Amsterdam-traktaten går da også lidt videre.
7.2.3.1. Tydeliggørelse af
de principper Unionen bygger på
For det første er der kommet et nyt afsnit i præamblen, hvorefter Unionen
“bekræfter den betydning, de tillægger de grundlæggende
arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder som defineret i Den Europæiske Socialpagt
… og i Fællesskabspagten om Arbejdstagernes Grundlæggende Arbejdsmarkedsmæssige
og Sociale Rettigheder…”
På denne måde genopstår Den Europæiske Socialpagt i Amsterdam-traktaten, men det
forhold, at Den Europæiske Socialpagt ikke er nævnt sammen med EMK i traktattekstens
artikel 6, underbygger dog formodningen om, at Medlemsstaterne ikke sætter sociale
rettigheder så højt som borgerrettigheder.[179]
Betydningen af de to pagter er understreget ved en lignende henvisning i TEF artikel
136 (117).
Artikel 6 er blevet ændret i forhold til Maastricht-traktaten. Der er mest tale
om en ændret sprogbrug, som giver udtryk for en politisk vilje, men ikke ændrer
meget på det reelle indhold. Således bygger Unionen nu
“på principperne om frihed, demokrati og respekt
for menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder samt retsstatsprincippet,
der alle er principper, som Medlemsstaterne har til fælles.”[180]
I forhold til den tidligere artikel F(1) er det mere udtrykkeligt specificeret,
hvilke principper Medlemsstaternes retsordener baserer sig på. Dette er positivt
i en tid med store omvæltninger og øget globalisering. Hovedvægten er lagt på de
politiske og borgerlige rettigheder, men sociale rettigheder anerkendes også, idet
de indgår i de fleste af medlemsstaternes retsordener. Tydeliggørelsen af, at Unionen
bygger på principperne om demokrati og respekt for menneskerettighederne, har i
sig selv en vis betydning. Medlemsstaterne erklærer hermed principielt, at de vil
respektere menneskerettighederne, og de vil derfor vanskeligt kunne indtage standpunkter,
som ikke harmonerer hermed under åbne drøftelser. Endvidere er der en formodning
om, at hvis en medlemsstat overbevisende kan argumentere for, at der er sket alvorlige
krænkelser af menneskerettighederne, vil det være vanskeligt for de andre medlemsstater
at se bort herfra.
Betoningen af menneskerettighedernes betydning i artikel 6(1) må derfor betragtes
som et skridt i den rigtige retning med henblik på beskyttelsen af disse. Herudover
er der ikke ændret på den gamle artikel F. Artikel 6(2) er identisk med Maastricht-traktatens
artikel F(2).
7.2.3.2. Udvidelse af EF-domstolens
kompetence
Amsterdam-traktaten indeholder en væsentlig forbedring af menneskeretsbeskyttelsen,
idet EFD’s kompetence er blevet udvidet.
Således er den tidligere artikel L, som begrænsede EFD’s kompetence til søjle
1, blevet ændret, så EFD nu, i henhold til TEU artikel 46(d), er blevet tillagt
domsmyndigheden over TEU artikel 6, stk. 2.
“med hensyn til institutionernes handlinger, for
så vidt Domstolen har kompetence i henhold til traktaterne om oprettelse af De Europæiske
Fællesskaber og i henhold til nærværende Traktat”.
FD er blevet tillagt kompetence til at sikre, at EU-institutionerne handler i overensstemmelse
med artikel 6(2). Da artikel 6(2) ikke er blevet ændret, er der imidlertid ikke
ændret ved grundlaget for EFD’s prøvelse vedrørende menneskerettigheder. EFD
må altså fortsat beskytte menneskerettighederne som almindelige retsgrundsætninger.
Herudover er en stor del
af søjle 3 samarbejdet vedrørende visum, asyl, indvandring m.v. bragt ind under
TEF[181]
og er dermed blevet underlagt EFD’s fortolkning og efterprøvelse. Domstolens
kompetence er dog begrænset efter TEF artikel 68 (73 P), hvorefter EFD ikke har
kompetence til at afgøre spørgsmål om foranstaltninger eller afgørelser, der træffes
for at sikre at personer ikke kontrolleres ved passage af de indre grænser, som
vedrører opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed.[182] Der er en parallel eksklusion
af domstolskompetence med hensyn til lignende aspekter af Schengen-samarbejdet,
som vedrører afskaffelsen af grænsekontrol ved fælles grænser.[183] Selv om der er mulighed for
såkaldt præjudiciel forelæggelse af spørgsmål fra de nationale retsinstanser for
EFD, hvis der opstår spørgsmål om fortolkningen enten af afsnit IV i TEF (om asyl
og indvandring) eller fortolkningen af de retsakter, der udstedes af EU-myndighederne
i henhold til dette traktatafsnit, er der to væsentlige begrænsninger i adgangen
til forelæggelse for EFD. For det første består adgangen kun, når der er tale om
den sidste nationale retsinstans. For det andet har den øverste retsinstans kun
pligt til at forelægge et sådant juridisk spørgsmål for EFD, hvis den nationale
instans selv skønner, at en afgørelse herfra er nødvendig før, der afsiges dom i
den nationale sag. Almindeligvis har den øverste retsinstans efter TEF artikel 234
(177) under visse betingelser pligt til at forelægge en sag for EFD. At dette ikke
er tilfældet på asylområdet, beror muligvis på en frygt for overbelastning af EFD,
men ordningen indebærer en væsentlig svækkelse af denne retsgaranti på asylområdet,
en garanti man ellers havde håbet på at opnå gennem søjlespringet på asyl- og indvandringsområdet.[184]
For så vidt angår politisamarbejdet og retligt samarbejde i kriminalsager,[185] er EFD efter TEU artikel 46b
(L), på de betingelser der er opregnet i artikel 35 (K.7), tillagt kompetence til
af afgøre præjudicielle spørgsmål om gyldigheden og fortolkningen af rammeafgørelser
og andre afgørelser om fortolkningen af konventioner, der er udarbejdet i henhold
til traktatafsnittet om politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager og
om gyldigheden og fortolkningen af gennemførelsesforanstaltningerne hertil efter
anmodning fra en medlemsstat, såfremt den har afgivet erklæring om, at den accepterer
en sådan adgang jf. TEU artikel 35, stk. 1 og 2.
Endvidere har EFD kompetence vedrørende fortolkningen eller anvendelsen af
retsakter, der er vedtaget i henhold til TEU artikel 34, stk. 2, hvis sådanne tvister
ikke kan bilægges af Rådet. Domstolen vil fortsat ikke have kompetence til at prøve
gyldigheden eller proportionaliteten af operationer, som udføres af en Medlemsstats
politi eller andre retshåndhævende myndigheder eller udøvelsen af Medlemsstaternes
beføjelser med hensyn til opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre
sikkerhed jf. artikel 35, stk. 5. Domstolens kompetence indenfor afsnit VI er derfor
ret begrænset, og det bliver interessant at se, hvor mange medlemsstater der vil
afgive erklæring om, at de accepterer EFD’s domsmyndighed. Efter en ikke bindende
erklæring knyttet som bilag til slutakten er handling på politisamarbejdsområdet
i henhold til TEU artikel 30 (K.2), herunder Europols aktiviteter, underlagt passende
domstolskontrol fra de kompetente nationale myndigheders side i overensstemmelse
med gældende regler i de enkelte medlemsstater.[186] Det står således ikke helt
klart hvilken domstol, om nogen, der kan foretage retlig kontrol på dette område,
og denne retsusikkerhed kan bekymre.[187]
Endelig har EFD efter artikel 46c kompetence over afsnit VII, om tættere samarbejde
på de i artikel 11 TEF og artikel 40 TEU fastsatte betingelser. Endelig er EFD tillagt
kompetence over de afsluttende bestemmelser i TEU artikel 46-53 (L-S).
7.2.3.3. Suspensionsbestemmelsen
Et vigtigt princip, som er blevet indført med Amsterdam-traktaten, er suspensionsbestemmelsen
i TEU artikel 7, hvorved der er givet en sanktionsmulighed over for de medlemsstater,
der ikke overholder de principper Unionen bygger på. Efter denne bestemmelse kan
Rådet med enstemmighed[188]
fastslå, at en medlemsstat groft og vedvarende har overtrådt principperne i artikel
6, stk. 1. Inden Rådet fastslår en sådan overtrædelse, opfordres den pågældende
medlemsstat til at fremsætte sine bemærkninger. Man kan forestille sig, at denne
procedure kan lede til lange debatter, idet der således skal opnås enighed om hele
tre forhold, at der er tale om en overtrædelse, som er grov samt vedvarende. Herudover
kan Rådet, såfremt det fastslås, at der foreligger en sådan grov og vedvarende overtrædelse,
suspendere visse af de rettigheder, der følger af anvendelsen af Traktaten på den
pågældende medlemsstat jf. artikel 7, stk. 2. Rådet træffer afgørelse ved kvalificeret
flertal uden at tage den pågældende medlemsstats stemme i betragtning, jf. artikel
7, stk. 4, jf. stk. 2. Denne suspension af rettigheder kan for eksempel være fortabelse
af de stemmerettigheder, der er tillagt repræsentanten for den pågældende medlemsstat
i Rådet. Suspensionen gælder både indenfor TEU og TEF, jf. TEF artikel 309(1) (236(1)).
Efter TEF artikel 309(2) kan Rådet med kvalificeret flertal også beslutte at suspendere
visse af den pågældende medlemsstats rettigheder efter TEF, fx økonomiske rettigheder.
Det gælder for alle rettighedssuspensioner, at Rådet skal tage hensyn til en suspensions
mulige følger for fysiske og juridiske personers rettigheder og forpligtelser og,
at den pågældende medlemsstat under alle omstændigheder fortsat er bundet af sine
forpligtelser efter traktaterne. Der er således tale om en meget alvorlig sanktionsmulighed,
som man kan forestille sig, det bliver svært at opnå enighed om. Hvis der sker ændringer
i den situation, som har ført til suspensionen af en medlemsstats rettigheder, kan
Rådet efter artikel 7, stk. 3, ved kvalificeret flertal uden at tage den pågældende
medlemsstats stemme i betragtning, beslutte at ændre eller tilbagekalde de gældende
suspensionsforanstaltninger.
Proceduren efter TEU artikel 7 er rent politisk og EFD er ikke tildelt en rolle
i håndhævelsesproceduren. Selv om EFD efter TEU artikel 46(d) jf. artikel 6, stk.
2, er tillagt jurisdiktion mht. institutionernes handlinger, har den ingen domsmyndighed
mht. menneskeretskrænkelser, der begås af medlemsstaterne udenfor rammerne af EU-retten.
Sådanne krænkelser må dog kunne bedømmes af EMD.[189] For så vidt angår medlemsstaternes
menneskerettighedskrænkelser indenfor Fællesskabets rammer har EFD som hidtil kompetence
og har den sanktionsmulighed, at den kan pålægge en medlemsstat at betale erstatning
til et forurettet individ, men den kan ikke suspendere en medlemsstats rettigheder
som medlem.
Suspensionsproceduren vedrører ikke direkte anvendelse af fællesskabsregler som
sådan, men giver nærmere en mulighed for, at man kan suspendere en medlemsstats
rettigheder, såfremt den groft og systematisk overtræder menneskerettigheder m.v.
i hjemlandet. Det er altså menneskerettigheds-krænkelser i en national kontekst,
der kan forårsage sanktioner fra Unionens side.
Suspensionsbestemmelsen er vel indført med henblik på de nye deltagerlande.[190]
De væsentligste ændringer med Amsterdam-traktaten er således dels af håndhævelsesmæssig
karakter (suspensionsbestemmelsen), dels en udvidelse af området for domstolskontrollen.
7.2.3.4. Forskelsbehandling
på grund af køn, race m.v.
Amsterdam-traktaten indfører endvidere en ny artikel 13 TEF om forskelsbehandling
på grund af køn, race eller etnisk oprindelse, religion eller tro, handicap, alder
eller seksuel orientering.
[191]
EFD er tillagt kompetence jf. TEF artikel 220.
7.2.4. Vurdering af menneskerettighedernes retlige beskyttelse
Den retlige beskyttelse af menneskerettigheder indenfor EU begrænser sig fortsat
til en respektangivelse, selv om vigtigheden af at respektere menneskerettighederne
er understreget ved at skrive det ind i en traktatbestemmelse, jf. TEU artikel 6(2).
TEF artikel 13 er dog et positivt skridt, men her beskyttes kun bestemte former
for forskelsbehandling på linie med nationalitetsdiskrimination jf. TEF artikel
12 (6).
Menneskerettighedernes beskyttelse indenfor EU er blevet forbedret i og med at EFD’s
kompetenceområde er blevet udvidet. Således er EFD nu tillagt kompetence til at
føre kontrol med om EU-institutionerne overholder menneskerettighederne jf. artikel
46(d), jf. artikel 6(2). Endvidere er en stor del af søjle 3 samarbejdet bragt ind
under TEF og dermed underlagt EFD’s fortolkning og efterprøvelse.
Herudover har tydeliggørelsen af, at medlemsstaternes retsordener baserer sig på
respekt for menneskerettigheder, jf. TEU artikel 6(1), en væsentlig bindende politisk
virkning, som medlemsstaterne vanskeligt kan se bort fra.
Ligeledes er suspensionsbestemmelsen, jf. TEU artikel 7, et glædeligt fremskridt,
om end den vedrører menneskeretskrænkelser i en national kontekst, og derfor ikke
direkte angår krænkelser i forbindelse med fællesskabsregler.
Der er altså stadig intet katalog af menneskerettigheder i EU-traktaterne, som kunne
give en stærk og udtrykkelig basis for EFD’s menneskeretsbeskyttelse og styrke
retssikkerheden, som er blevet yderligere svækket ved den gradvise udvidelse af
EU’s kompetenceområder. Således har samarbejdet med Maastricht- og Amsterdam-traktaterne
udviklet sig fra et hovedsageligt økonomisk samarbejde til et samarbejde, hvor Unionsborgernes
rettigheder er i centrum. Det er derfor ikke længere nødvendigt, at en Unionsborger
er økonomisk aktiv for at få ret til at færdes og opholde sig i en anden medlemsstat,
jf. TEF artikel 18 (8A). Hermed har man forladt den sektoropdeling, som lå bag de
første initiativer til en europæisk konstruktion, og som har været en af grundene
til, at man ikke inkluderede menneskerettigheder i de første traktater.[192] Udvidelsen af EU’s kompetenceområder
betyder, at områder, som i langt højere grad berører den enkelte borger, og som
derfor øger risikoen for en menneskeretskrænkelse, nu er underlagt EU-retlig regulering,
og dette fordrer en korresponderende forbedret menneskeretsbeskyttelse.
Herudover rykker EU’s udvidede kompetence og den øgede EU-retlige regulering
sammen med det demokratiske underskud i EU ved magtbalancen indenfor Fællesskabet.
En forbedret menneskeretsbeskyttelse kunne sammen med en fornuftig anvendelse af
subsidiaritetsprincippet være med til af afhjælpe denne magtforskydning.[193] Hvis EU forbedrede menneskeretsbeskyttelsen
på fællesskabsplan ville det sandsynligvis medvirke til en øget europæisk integration.
Integration kan ikke fuldbyrdes uden, at dette aspekt er med, og EU bør derfor i
højere grad fokusere på menneskerettighederne enten ved at lave en menneskeretshandlingsplan
eller ved at vedtage et decideret katalog.
Rådets seneste initiativ til et menneskerettighedscharter på fællesskabsplan imødegår
disse krav, og det bliver spændende at se, om det lykkes at få vedtaget et sådant
charter og i givet fald, hvilken tilslutning og retskraft det vil få. Ellers bliver
det måske igen Bundesverfassungsgericht, der ved at tilsidesætte fællesskabsregler,
giver det nødvendige incitament til at medlemsstaterne og EU-institutionerne vedtager
et menneskerettighedskatalog.
7.3. Fællesskabets tiltrædelse
af EMK
7.3.1. Rådets anmodning om en udtalelse fra EF-domstolen
7.3.2. Udtalelse 2/94: Domstolens svar til Rådet
7.3.3. Betydningen af udtalelse 2/94 for menneskeretsbeskyttelsen i EU
7.3.4. De juridiske og institutionelle implikationer ved tiltrædelse
7.3.5. Vurdering af Fællesskabets tiltrædelse af Menneskerettighedskonventionen
En af de muligheder, som har været foreslået for at styrke beskyttelsen af menneskerettigheder
inden for Fællesskabet, har været tiltrædelse af EMK. Nedenfor gennemgås forskellige
aspekter af implikationerne ved en tiltrædelse til EMK på baggrund af EFD’s
udtalelse 2/94 vedrørende Fællesskabets tiltrædelse af EMK.
7.3.1. Rådets anmodning om en
udtalelse fra EF-domstolen
I april 1994 anmodede Rådet, efter TEF artikel 300(6) (228(6)),[194] EFD om en udtalelse om, hvorvidt
Fællesskabets tiltrædelse af EMK ville være foreneligt med TEF. Spørgsmålet rejste
to problemer. For det første det juridiske grundlag for tiltrædelse af konventionen
og for det andet tiltrædelsens forenelighed med TEF.
Udtalelse 2/94 er den mest autoritative undersøgelse af spørgsmålet om Fællesskabets
tiltrædelse til EMK der er givet.[195]
Der var enighed om, at tiltrædelsen kun skulle vedrøre EMK og de protokoller, som
var ratificeret og trådt i kraft i alle medlemsstaterne. Endvidere var der enighed
om, at det var Fællesskabet, der skulle tiltræde konventionen, idet EU ikke havde
den fornødne juridiske personlighed til at kunne tiltræde en traktat.
7.3.2. Udtalelse 2/94: Domstolens
svar til Rådet
Domstolen udtalte for det første, at forespørgslen var antagelig, men at den ikke
kunne udtale sig om tiltrædelsens forenelighed med traktaten, da den ikke havde
tilstrækkelig information om, hvilke arrangementer Fællesskabet havde forestillet
sig mht. det gældende og fremtidige kontrolmaskineri, som konventionen foreskriver.[196] Dernæst behandlede domstolen
spørgsmålet om Fællesskabets kompetence til at tiltræde konventionen.
EFD lagde først til grund, at der ikke var nogen udtrykkelig hjemmel i traktaten
til at vedtage regler om menneskerettigheder eller til at slutte internationale
konventioner på dette område.[197]
Det blev derfor relevant at overveje om TEF artikel 308 (235) kunne give en sådan
kompetence.[198]
Artikel 308 kan dog ikke tjene som grundlag for at udvide omfanget af Fællesskabets
kompetencer udover de rammer, som er givet i bestemmelser i traktaten som helhed
og især de bestemmelser, som definerer Fællesskabets mål og aktiviteter.[199] Artiklen kan derfor ikke anvendes
som hjemmel for fastsættelse af bestemmelser, der reelt har som konsekvens, at traktaten
ændres.[200]
Selvom respekt for menneskerettigheder er en betingelse for lovligheden af EU-retsakter,
vil en tiltrædelse af konventionen medføre væsentlige ændringer af det nuværende
fællesskabssystem til beskyttelse af menneskerettigheder, idet Fællesskabet ville
blive en del af et særskilt internationalt institutionelt system, og alle bestemmelser
i EMK ville blive integreret i Fællesskabets retsorden.[201] Sådanne ændringer vil være
af forfatningsmæssig betydning og falder udenfor omfanget af artikel 308. Domstolen
konkluderede, at som EU-retten står nu, har Fællesskabet ikke kompetence til at
tiltræde Konventionen.[202]
7.3.3. Betydningen af udtalelse
2/94 for menneskeretsbeskyttelsen i EU
Den første vigtige konklusion man kan drage af EFDs udtalelse er, at den udtrykkeligt
fastslår, at respekt for menneskerettigheder er en betingelse for lovligheden af
Fællesskabets retsakter.[203]
Dette havde tidligere blot fremgået implicit af domstolens praksis.
En anden vigtig konklusion er forklaringen på, at EFD hidtil konsekvent har brugt
EMK som retningslinie, når den fastlægger sin menneskeretsbeskyttelse, men ikke
har gjort bestemmelserne i EMK i sig selv til en del af fællesskabsretten. Grunden
hertil er, at det vil falde uden for omfanget af TEF artikel 308. Fællesskabet skal
og kan kun handle indenfor grænserne af de kompetenceområder, som er blevet givet
det.
7.3.4. De juridiske og institutionelle
implikationer ved tiltrædelse
Der ville være en del juridiske og institutionelle problemer ved Fællesskabets tiltrædelse
af EMK.[204]
For det første ville det være nødvendigt at ændre konventionen med tilhørende protokoller
for at muliggøre Fællesskabets tiltrædelse, bl.a. fordi EMK kun er åben for tiltrædelse
af Det Europæiske Råds medlemmer, dvs. stater jf. EMK artikel 66.[205]
For det andet er der spørgsmålet om en dommer ved EMD fra Fællesskabet.[206]
For det tredje er der problemet omkring kompetenceafgrænsningen mellem EMD og EFD.
EFD er den autoritative fortolker af EU-ret, og spørgsmålet er derfor, om det vil
være foreneligt med TEF at underordne EFD EMK’s håndhævelsesmekanisme, dvs.
EMD.[207]
For det fjerde ville kravet om, at hjemlandets retsmidler skal være udtømt, før
sagen kan blive optaget til behandling ved EMD,[208] betyde, at sagen skal være
gået igennem EFD, før den kan komme for EMD.[209]
Det ville medføre meget lange sagsbehandlingstider, og det har derfor været foreslået,
at EFD skulle kunne forelægge spørgsmål om fortolkning af konventionen til præjudiciel
afgørelse for EMD.[210]
Endelig er der spørgsmålet om, hvem der er ansvarlig for krænkelse af konventionen,
såfremt den omstridte nationale retsakt har EU-retlig oprindelse.[211]
7.3.5. Vurdering af Fællesskabets tiltrædelse af Menneskerettighedskonventionen
Fællesskabets tiltrædelse af EMK ville indebære vigtige juridiske og politiske fordele.
For det første ville individet få et katalog af rettigheder og fordel af EMD’s
veludviklede praksis.[212]
For det andet vil individet blive beskyttet mod EU-institutionernes EMK-stridige
handlinger.[213]
For det tredje vil retssikkerheden blive styrket ved, at der ikke er to domstole,
som uafhængigt af hinanden løser menneskeretsproblemer med henvisning til den samme
konvention.[214]
For det fjerde vil tiltrædelse have en stor symbolsk betydning,[215] idet den dels vil styrke EU-institutionernes
demokratiske legitimitet,[216]
dels styrke EU’s internationale prestige bl.a. overfor de nye deltagerlande.[217]
Der er dog også en del ulemper ved en tiltrædelse. Først og fremmest bør et EU-menneskerettighedskatalog
indeholde flere økonomiske og sociale rettigheder end dem EMK beskytter.[218] Derudover er EU på grund af
sin struktur ikke egnet til at indtræde i EMK’s forpligtelser.[219] Hertil kommer de forlængede
sagsbehandlingstider som følge af, at sagen skal igennem EFD først.[220] Endelig er der visse rettigheder,
som beskyttes i EU-retsordenen, men ikke under EMK, og det kan føre til retsuklarhed.[221]
Der er således både en del argumenter for og imod en tiltrædelse af EMK.[222] Tiltrædelse har bl.a. været
foretrukket, fordi det formodedes at kunne ske relativt hurtigt. EFD’s udtalelse
2/94 betyder dog, at en tiltrædelse vil kræve en traktatændring efter TEF artikel
308 som kræver enstemmighed. Det må derfor antages, at en tiltrædelse ville tage
lang tid, og det ser ud til, at EU-institutionerne nu har forladt ideen om tiltrædelse
af EMK til fordel for vedtagelsen af et moderne, særligt tilpasset EU-katalog af
menneskerettigheder.[223]
8. Menneskerettighedernes beskyttelse ved
EF-domstolen i forhold til Menneskerettighedsdomstolen
8.1. EF-domstolens menneskeretsbeskyttelse er lavere end menneskerettighedsdomstolens
8.2. EF-domstolens menneskeretsbeskyttelse er højere end Menneskerettighedsdomstolens
8.3. EU og Menneskerettighedskonventionen
8.4. Menneskerettighedsdomstolens kompetence i forhold til Fællesskabet
8.5. Vurdering af menneskerettighedernes beskyttelse ved EF-domstolen
og Menneskerettighedsdomstolen
8.1. EF-domstolens menneskeretsbeskyttelse er lavere end menneskerettighedsdomstolens
8.1.1. Boligens ukrænkelighed
8.1.2. Ytringsfriheden
8.1.1. Boligens ukrænkelighed
I Hoechst[224] tog EFD stilling til lovligheden
af en forordning, som gav Kommissionen ret til at undersøge forretningslokaler,
kopiere dokumenter og udspørge virksomhedsansatte i forbindelse med kontrolundersøgelser.
Hoechst havde gjort gældende, at forordningen var uforenelig med grundlæggende rettigheder
anerkendt i Fællesskabets retsorden, herunder boligens ukrænkelighed. EFD udtalte
“Det bemærkes herved, at sagsøgerens opfattelse
ikke kan støttes på artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, hvis
stk . 1 indeholder bestemmelse om, at "enhver har ret til respekt for sit privatliv
og familieliv, sit hjem og sin korrespondance." Formålet med denne bestemmelse
er at værne om menneskets personlige frihed, og forretningslokaler kan derfor ikke
antages at være omfattet af bestemmelsens retsvirkninger, hvorved bemærkes, at andet
heller ikke fremgår af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis på dette
område.”[225]
EFD fandt derfor ikke at forordningen var i strid med boligens ukrænkelighed.
I Niemietz v. Germany[226] fandt EMD imidlertid, at et
advokatkontor var omfattet af EMK artikel 8 uanset, at Tyskland havde gjort gældende,
at artikel 8 klart skelner mellem individets privatliv og hjem på den ene side og
individets professionelle liv og arbejdssted på den anden side. EMD lagde i sin
afgørelse vægt på, at det ikke altid er muligt klart at skelne mellem, om et individs
aktiviteter er en del af hans professionelle liv eller ej. Aktiviteter som er arbejdsrelaterede
kan udføres fra et individs privatbolig, og aktiviteter som ikke er arbejdsrelaterede,
kan udføres fra arbejdspladsen. Artikel 8 giver derfor kun mening, dersom man indfortolker
visse professionelle eller forretningsrelaterede aktiviteter og lokaliteter. EMD
tilføjede, at en offentlig myndigheds adgang til at gøre indgreb i retten til boligens
ukrænkelighed muligvis vil være større, dersom der er tale om professionelle eller
forretningsrelaterede aktiviteter og lokaliteter.[227]
Ifølge EMD’s praksis kan forretningslokaler derfor falde ind under boligens
ukrænkelighed, jf. artikel 8 EMK, hvorimod EFD ikke udstrækker sin beskyttelse af
boligens ukrænkelighed til virksomheder. Det kan dog ikke afvises, at EFD ville
have ræsonneret anderledes (uanset at den nok ikke ville være nået til et andet
resultat), dersom EMD’s dom i Niemietz
havde foreligget på tidspunktet for Hoechst-sagens
afgørelse, jf. EFD’s ord om, at “andet heller ikke fremgår af Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstols praksis på dette område”. Ikke desto mindre viser
Hoechst/Niemietz at EFD kan fortolke
EMK på en måde, som efterfølgende underkendes af EMD, og der kan derfor forekomme
forskellig beskyttelse.
8.1.2.
Ytringsfriheden
I Open Door Counselling[228]
var der efter irsk lov nedlagt forbud mod, at Open Door Counselling, som var beskæftiget
med at rådgive gravide kvinder, udbredte information om abortklinikker i andre lande.
EMD fandt, at forbuddet var i strid med EMK artikel 10, da forbuddet ikke var proportionalt
med det efterstræbte mål.[229]
I en lignende sag, Grogan[230] blev EFD bedt om at fortolke
TEF artikel 49(59) og 50(60) i relation til et efter irsk lov nedlagt forbud mod
visse studenterorganisationers udbredelse af oplysninger om abortklinikker i andre
medlemsstater. Studenterorganisationerne gjorde gældende, at forbuddet var i strid
med ytringsfriheden, som beskyttet i EMK artikel 10. EFD fandt, at lægelig afbrydelse
af svangerskab er en tjenesteydelse, som omhandlet i TEF artikel 50.[231] EFD fandt dog ikke, at forbuddet
var i strid med TEF artikel 49, da forbuddet ikke begrænsede abortklinikkernes aktivitet.
Forbindelsen mellem studenterorganisationerne og abortklinikkerne var for spinkel
til, at forbuddet faldt indenfor EU-rettens anvendelsesområde, og EFD kunne derfor
ikke tage stilling til forbuddets forenelighed med ytringsfriheden.
I lyset af Open Door Counselling ville det
være interessant at vide, hvilket resultat EFD ville være kommet frem til, såfremt der
i den konkrete sag havde foreligget en situation, som var omfattet af EU-traktaternes
regler om fri bevægelighed.[232] Grogan/Open
Door Counselling illustrerer derfor, at selv om EFD beskytter menneskerettighederne,
er der mulighed for, at EFD i sin afvejning af på den ene side hensynet til den fri
bevægelighed og på den anden side hensynet til ytringsfriheden, konkret vil tillægge
hensynet til de grundlæggende fællesskabsfriheder større vægt.[233]
Disse to sager illustrerer
derfor potentialet for forskellige fortolkninger ved EMD og EFD,[234] og i princippet RFI.[235]
8.2. EF-domstolens menneskeretsbeskyttelse
er højere end Menneskerettighedsdomstolens
I visse situationer har EFD beskyttet rettigheder som slet ikke beskyttes i EMK
eller givet visse rettigheder en højere beskyttelse end de gives af EMD. Det gør
sig især gældende f.s.v.a. økonomiske og sociale rettigheder, som har særlig relevans
indenfor EU.[236]
Eksempler herpå er ejendomsretten og retten til frit at vælge og udøve sit erhverv.[237] Erhvervsfriheden beskyttes
ikke i EMK. Til sammenligning er den en af de første rettigheder, EFD erklærede
at den beskytter.[238]
Hertil kommer at visse retsprincipper, som ligger tæt op ad menneskerettighederne
og som er vigtige i konteksten af EFD’s
dommerskabte ret, som proportionalitetsprincippet,[239] retssikkerhedsprincippet og
beskyttelsen af berettigede forventninger, ikke findes i EMK.[240]
8.3. EU og Menneskerettighedskonventionen
8.3.1. Er EU retligt forpligtet til at overholde EMK?
8.3.2. Bør EU beskytte menneskerettighederne, som de beskyttes i EMK?
I dette kapitel vil det blive undersøgt, om
EU er retligt forpligtet til at overholde EMK og om EU bør overholde EMK.
8.3.1. Er EU retligt forpligtet til at overholde EMK?
Det har været meget omdiskuteret i den EU-retlige litteratur, om EU skulle være
retligt forpligtet til at overholde EMK.
EU har aldrig tiltrådt EMK og dermed retligt forpligtet sig til at overholde EMK.
Det har dog været fremført, at EU efter TEF artikel 307 (234)
[241]
skulle være bundet af EMK.[242]
Tilhængere af denne teori har henvist til EFD’s dom i
International Fruit Company,[243] hvor domstolen bekræftede, at Fællesskabet
er bundet af GATT, idet Fællesskabet har overtaget kompetencen på det område GATT
angår. Forpligtelserne efter GATT er dermed blevet overført til Fællesskabet således,
at det nu er Fællesskabet, der er bundet af GATT-aftalen. Dette substitutionsargument
kunne også føres f.s.v.a. EMK. Herefter vil EU, som substitution for medlemsstaterne
være bundet af EMK på de områder, hvor EU har overtaget medlemsstaternes kompetence.
Hertil skal det dog anføres, at International
Fruit Company var enestående, idet GATT-aftalen netop specifikt åbnede op
for deltagelse af toldunioner. Herudover er det tydeligt tilkendegivet i TEF artikel
131-133 (110-114), at det er medlemsstaternes intention, at Fællesskabet med tiden
skal overtage medlemsstaternes funktioner og forpligtelser på dette område. Der
er ingen tilkendegivelser af denne art med hensyn til menneskerettigheder i traktaten.
Derudover vil de forbehold, enkelte konventionslande har for visse dele af konventionen
og dens protokoller, gøre det vanskeligt at bestemme omfanget af Fællesskabets således
substituerede forpligtelse. Herudover ville det være mærkeligt, dersom Fællesskabet
skulle være bundet af EMK’s materielle bestemmelser, men ikke af de processuelle
arrangementer.
[244]
Det synes derfor ikke holdbart at anvende substitutionsprincippet f.s.v.a. EMK.
Det betyder dog ikke, at TEF artikel 307 ikke har nogen betydning. Konventionen
og dens første protokol er indgået før traktatens ikrafttræden, og det har således
været anført, at det ikke var hensigten, at traktaten skulle kunne begrænse medlemmernes
forpligtelser under konventionen.[245]
Hertil kommer dog artikel 307(2. afsnit), hvorefter medlemsstaterne pålægges at
fjerne konstaterede uoverensstemmelser mellem sådanne konventioner og traktaten.
Det vil derfor nok være at gå for vidt at konkludere, at artikel 307 indebærer,
at EMK går forud for traktaten og, at EU-reglerne derfor ikke kan have forrang overfor
EMK. EFD har ikke udtalt sig om forholdet mellem artikel 307 og EMK.
Det har også været fremført, at da man ikke kan overføre kompetencer, som man ikke
har, var medlemsstaterne ikke kompetente til at overføre kompetencer til Fællesskabet
i strid med EMK. Ved at overføre kompetencer til Fællesskabet, kunne medlemsstaterne
ikke give Fællesskabet mulighed for at krænke rettighederne som garanteres i EMK.[246]
Det kan nok være, at medlemsstaterne, ifølge deres forpligtelser efter EMK, ikke
havde kompetence til at give Fællesskabet mulighed for at handle i strid med EMK,
men det gjorde de alligevel.[247]
Medlemsstaterne sikrede sig ikke i tilstrækkelig grad, at EMK ville blive overholdt
indenfor Fællesskabet.[248]
Det må derfor fastholdes, at det er medlemsstaterne, og ikke Fællesskabet, som er
bundet af EMK og ansvarlige for krænkelser heraf.
I Udtalelse 2/94 konkluderede EFD, at det falder udenfor Fællesskabets kompetence
at tiltræde EMK. EU skal og kan kun handle indenfor grænserne af de kompetenceområder,
som er givet det, og EFD kan derfor ikke gennem sin retspraksis gøre bestemmelserne
i EMK til en del af fællesskabsretten, da en sådan udvidelse ville få virkning som
en faktisk tiltrædelse af EMK. Der er således grænser for EFD’s udvikling af
sin menneskeretsbeskyttelse, og EFD kan ikke gennem retspraksis give respektangivelsen
i artikel 6 TEU et sådant indhold, at rettighederne i EMK garanteres indenfor Fællesskabet.
I betragtning heraf, og da der ydermere forekommer forskelle i EFD’s og EMD’s
menneskeretsbeskyttelse, bør EFD ikke udtale, at den beskytter menneskerettighederne,
som garanteret i EMK.[249] EFD bør i stedet pointere, at den har sine
egne EU-menneskerettigheder, som den beskytter, og at EMK er et vigtigt udgangspunkt
for fastlæggelsen af denne.[250]
Det må således kunne konkluderes, at EU ikke er retligt forpligtet til at overholde
EMK.
Forholdet mellem EU og EMK kan derfor ikke beskrives bedre end med ordlyden fra
TEU artikel 6, hvorefter Unionen respekterer de grundlæggende rettigheder, således
som de garanteres ved EMK.
8.3.2. Bør EU beskytte menneskerettighederne,
som de beskyttes i EMK?
Spørgsmålet om, hvorvidt EU bør beskytte menneskerettighederne, som de beskyttes
i EMK, er grundlæggende et moralsk/politisk spørgsmål. Menneskerettigheder er fundamentale
rettigheder, som enhver demokratisk institution må og skal overholde. Der er derfor
ingen tvivl om, at EU bør beskytte menneskerettigheder, og i lyset af EU’s
udvidede kompetencer og voksende retlige aktivitet, også i højere grad end i dag.
EMK er et fremragende katalog af fælleseuropæiske menneskerettigheder, som alle
medlemsstaterne har tiltrådt, og det i sig selv taler for, at EU burde beskytte
menneskerettigheder, som de beskyttes under EMK.[251] Der er dog også en forventning
om, at EU vil overholde EMK,[252]
og i visse situationer kan en forskellig beskyttelse være en konsekvens af, at EMD’s
praksis ikke forelå på tidspunktet for EFD’s afgørelse.[253] Det retspolitisk ønskelige
i en tiltrædelse af EMK kan dog diskuteres, idet EMK ikke er tilpasset de særlige
krav, der gør sig gældende indenfor EU.[254]
EU bør dog som minimum beskytte det essentielle i de rettigheder, der beskyttes
under EMK. Hidtil har der ikke været politisk vilje til at sikre menneskerettighederne,
som de beskyttes i EMK, indenfor Fællesskabet,[255] men behovet for et menneskerettighedskatalog
indenfor EU bliver nu adresseret med Rådets seneste initiativ til et EU-menneskerettighedscharter.
8.4. Menneskerettighedsdomstolens kompetence i forhold til Fællesskabet
Muligheden for en potentiel forskellig menneskeretsbeskyttelse hos EFD og EMD gør
det relevant at overveje, om Fællesskabet eller medlemsstaterne kan stilles til
ansvar ved EMD for en EMK-stridig handling, dvs. om en krænket part kan gå til EMD.
Da Fællesskabet ikke har tiltrådt EMK, og derfor ikke er pligtsubjekt efter konventionen,
er det ikke muligt at klage over EU-institutionernes handlinger eller undladelser
til EMD.[256]
Menneskerettighedskommissionen (MK) har i overensstemmelse hermed fastholdt, at
den ikke har kompetence til at behandle klager vedrørende Fællesskabets påståede
krænkelser af EMK.[257]
Som udgangspunkt kan Medlemsstaterne heller ikke gøres ansvarlige i fællesskab for
Fællesskabets krænkelser af EMK,[258]
da staternes deltagelse i den beslutningsproces, som ligger til grund for den anfægtede
handling eller undladelse ikke kan anses for at være udøvelse af jurisdiktion i
den i EMK artikel 1 forudsatte betydning.[259]
Spørgsmålet om en medlemsstat kan ifalde ansvar efter EMK, såfremt den gennemfører
eller håndhæver konkrete eller generelle fællesskabsretsakter, som er i strid med
konventionen er straks mere kompliceret. På den ene side er medlemsstaterne forpligtet
til at garantere menneskerettighederne i EMK. På den anden side ønsker EMD at respektere
supranational europæisk ret og vil derfor nødigt pålægge medlemsstaterne en pligt
til at kontrollere fællesskabslovgivnings forenelighed med EMK.[260] I
M. og Co.
[261] skulle MK tage stilling til dette problem.
Den udtalte først, at
“…transfer
of powers does not necessarily exclude
a State’s responsibility under the Convention with regard to the exercise of
the transferred powers […] The object and purpose of the Convention as an instrument
for the protection of individual human beings requires that its provisions be interpreted
and applied so as to make its safeguards pratical and effective… Therefore
the transfer of powers to an international organization is not incompatible with
the Convention provided that within that organization fundamental rights will receive
an equivalent protection.”[262]
MK fandt, at menneskerettighederne gives en tilsvarende beskyttelse indenfor Fællesskabet,[263] og medlemsstaterne kunne derfor
ikke gøres ansvarlige for gennemførelse af en afgørelse truffet af Fællesskabets
institutioner, hvorfor klagen mod en enkelt af dem blev afvist ratione materiae.[264] MK lagde vægt på, at det ville
være imod hele ideen om at kunne overføre suverænitet til internationale organisationer
at pålægge medlemsstaterne en generel pligt til i hvert enkelt tilfælde at påse,
om konventionen er overholdt.[265]
MK’s tilbageholdende praksis forekommer at være en praktisk og hensigtsmæssig
løsning på de vanskeligheder, der uværgerligt følger af, at medlemsstaterne i praksis
tilslutter sig flere forskellige former for internationalt samarbejde, der kan have
forskellige formål og indhold, uden at de respektive internationale organer tillægges
kompetence i forhold til hinanden.[266]
Det forhold, at MK nøjes med at lægge vægt på den generelle beskyttelse, som Fællesskabet
tillægger menneskerettighederne og dermed ikke gør medlemsstaterne ansvarlige, har
dog den følge, at medlemsstaterne ved at overlade kompetencer til internationale
organer generelt kan unddrage sig de forpligtelser, der følger af konventionen.[267] MK’s praksis betyder
reelt, at det overlades til EFD at påse, at menneskerettighederne, herunder konventionen,
respekteres i disse sager. Før 1. november 1998 kunne afviste sager ikke indbringes
for EMD, og derfor er der ingen domstolsafgørelse i
M. & Co. Den nye domstol blev dog konfronteret med spørgsmålet om medlemsstaternes
ansvar for fællesskabsafgørelser, der er i strid med EMK i
Matthews mod U.K.[268]
Mrs. Matthews, en britisk statsborger, som boede i Gibraltar, havde efter 1976 retsakten
om valg til EP ikke stemmeret ved valg til EP. Mrs. Matthews påstod, at dette var
i strid med EMK artikel 3 i tillægsprotokol nr.1, hvorefter de høje kontraherende
parter forpligter sig til at afholde frie, hemmelige valg ved valget af medlemmer
til den lovgivende forsamling. EMD udtalte at
“The Court observes that acts of the EC as such
cannot be challenged before the Court because the EC is not a Contracting Party.
The Convention does not exclude the transfer of competences to international organizations
provided that Convention rights continue to be ‘secured’. Member States’
responsibility therefore continues even after such a transfer.”[269]
Til forskel fra MK’s afgørelse i M. og Co.
understreger den nye domstol at medlemsstaterne er ansvarlige for EMK-krænkelser
selv efter overførelsen af kompetence til en international organisation.[270]
Angående spørgsmålet om, hvorvidt artikel 3 i tillægsprotokollen var blevet krænket,
udtalte EMD, at staterne har en bred skønsmargen mht. valg af stemmesystem.[271] Rettighederne i artikel 3
er ikke absolutte og kan underlægges begrænsninger. EMD fandt dog, at det er i strid
med artikel 3 fuldstændig at nægte folk i Gibraltar mulighed for at give sin mening
til kende i forbindelse med valget af medlemmer til EP.[272] EMD statuerede derfor, at
artikel 3 i tillægsprotokollen var blevet krænket og at U.K var ansvarlig herfor.[273]
Matthews viser derfor, at EMD har den
holdning, at fællesskabsregler skal være i overensstemmelse med EMK.[274] Konventionslandene kan ikke
unddrage sig ansvar efter EMK ved at overføre kompetencer til internationale organisationer,
som fx Fællesskabet. EMD vil derfor ikke afholde sig fra at kontrollere om EMK anvendes
korrekt af Fællesskabet. Fællesskabet har ikke tiltrådt konventionen og kan derfor
ikke ifalde ansvar efter denne, men en medlemsstat som gennemfører eller håndhæver
konkrete eller generelle fællesskabsafgørelser i strid med EMK kan pådrage sig et
ansvar efter EMK. Den nye domstol går et skridt videre end MK ved konkret at gøre
en medlemsstat ansvarlig for gennemførelsen af en EMK-stridig fællesskabsretsakt.
Det kan således ikke længere lægges til grund, at medlemsstaterne ved at overlade
kompetencen til internationale organer, generelt kan unddrage sig de forpligtelser,
der følger af EMK.[275]
EMD lapper hermed det hul MK efterlod i menneskerettighedsbeskyttelsen i
M. & Co. Det skal dog tilføjes, at EMD anser spørgsmålet om EFD’s
jurisdiktionskompetence for relevant i Matthews.[276] Det er derfor muligt, at EFD’s
manglende kompetence[277]
er en af årsagerne til, at EMD finder, at U.K. er ansvarlig for krænkelsen af artikel
3 i tillægsprotokol nr. 1.[278]
Såfremt denne antagelse er rigtig, vil EMD højst sandsynligt (fortsat) være tilbageholdende
i sager som involverer EU-ret og overlade det til EFD at påse, om de grundlæggende
rettigheder, herunder EMK, respekteres i disse sager.
Samspillet mellem EFD og EMD må derfor kunne beskrives som, at EMD på områder, hvor
den har kompetence til indirekte at udøve kontrol med Fællesskabets overholdelse
af EMK, dvs. ved at stille krav til medlemsstaterne, når de gennemfører eller håndhæver
fællesskabsretsakter, begrænser sin prøvelse til generelt at påse, om menneskerettighederne
nyder en effektiv beskyttelse indenfor Fællesskabet. Såfremt dette ikke er tilfældet,
holder EMD sig imidlertid ikke tilbage fra at pålægge en medlemsstat ansvar for
gennemførelse eller håndhævelse af EMK-stridige fællesskabsretsakter.
Matthews ligger derfor i forlængelse
af de gamle konventionsorganers praksis.[279]
Det må derfor antages, at MK’s praksis stadig vil være vejledende (også for
EFD) efter omstruktureringen af EMD.
I følge konventionsorganernes praksis kan medlemsstaterne også ifalde ansvar efter
EMK, hvis de efterfølgende påtager sig internationale forpligtelser, der er i strid
med konventionen.[280]
Herudover kan medlemsstaterne pådrage sig et ansvar efter EMK, i forbindelse med
fastsættelse af passende sanktioner for overtrædelse af direktiver, såfremt der
domfældes pga. regler, som gennemfører et direktiv og de relevante regler ikke opfylder
kravene efter EMK artikel 7.[281]
Endelig har EMD fastslået, at den tid, der medgår ved EFD’s behandling af en
præjudiciel sag, aldrig skal medregnes ved vurderingen i forhold til artikel 6,
stk. 1 EMK om rimelig sagsbehandlingstid.[282]
8.5. Vurdering af menneskerettighedernes beskyttelse ved EF-domstolen og
Menneskerettighedsdomstolen
Der kan forekomme en lavere menneskeretsbeskyttelsen ved EFD end ved EMD, selv om
EFD garanterer menneskerettighederne, som de beskyttes ved EMK. EFD bør derfor ikke
give udtryk for, at den beskytter menneskerettighederne som de beskyttes i EMK.
I visse situationer er EFD’s menneskeretsbeskyttelse dog højere end EMD’s.
Fællesskabet er ikke retligt forpligtet til at overholde EMK og det kan derfor ikke
med juridiske argumenter kritiseres, at det i visse tilfælde har handlet i strid
med EMK. EU bør dog beskytte det essentielle i de rettigheder EMK anerkender.
Årsagen til den forskellige beskyttelse af menneskerettighederne hos EMD og EFD
skal søges i det forhold, at de to kontrolorganer påser overholdelsen af to vidt
forskellige retsgrundlag. Hvor EU-traktaterne har økonomisk integration som overordnet
mål, er det det enkelte individs menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder,
som er i højsædet i EMK. Menneskeretsbeskyttelsen vil derfor blive fastlagt i overensstemmelse
med de mål, de to retsgrundlag forfølger, og bør også blive det. Såfremt man fra
politisk side ønsker at ændre dette forhold, kræver det et ændret retsgrundlag,
fx ved Fællesskabets tiltrædelse af EMK eller ved at inkorporere et menneskerettighedskatalog
i EU-traktaterne.
EMD har ikke kompetence til at behandle klager over handlinger eller undladelser,
der kan tilskrives Fællesskabet eller EU-institutionerne. EMD kan heller ikke behandle
klager over stater, der har deltaget i beslutningsprocessen i EU’s institutioner.
Medlemsstaterne kan derimod ifalde ansvar efter EMK, dersom de medvirker til at
gennemføre eller håndhæve retsakter, der vedtages af Fællesskabet i strid med EMK.
Den praktiske betydning heraf er imidlertid begrænset, idet EMD begrænser sin prøvelse
til at påse, om menneskerettighederne generelt nyder en effektiv beskyttelse indenfor
Fællesskabet. EMD har dog konkret fundet, at menneskerettighederne ikke nyder en
tilstrækkelig effektiv beskyttelse indenfor Fællesskabet og holdt en medlemsstat
ansvarlig herfor.
En alvorlig konsekvens af den øgede europæiske integration er, at EMD mister mere
og mere af sit kompetenceområde. Efterhånden som fællesskabssamarbejdet omfatter
flere og flere områder end de rene økonomiske, som fx sociale, politiske og endda
rene kriminelle områder[283]
bliver der overført elementer af statsansvar under konventionen fra Strasbourg til
Luxembourg. Det har som konsekvens, at individet, på de områder der nu er overført
til EU, er henvist til den menneskeretsbeskyttelse der gives indenfor EU. Det betyder
at individets retsstilling forringes. For det første fordi der intet menneskerettighedskatalog
er indenfor EU, hvilket skaber en høj grad af retsusikkerhed. For det andet fordi
menneskeretsbeskyttelsen indenfor EU i visse tilfælde begrænses for at tilgodese
fællesskabsmål.[284]
9. Den fremtidige beskyttelse af menneskerettigheder indenfor EU
Behovet for en forbedret beskyttelse af menneskerettigheder indenfor EU er blevet
adresseret med Rådets seneste initiativ til udarbejdelse af et EU-menneskerettighedscharter.
Såfremt EP, Kommissionen og Rådet indvilliger i højtideligt at proklamere et EU-menneskerettighedscharter
på baggrund af dette udkast, er retsvirkningen heraf dog begrænset, idet der fortsat
vil være tale om en erklæring, som ikke er retligt bindende. Den ville dog have
stor politisk betydning, og ville sende et signal til EFD samt borgere og virksomheder
om, hvilke rettigheder EU (bør) anerkende og beskytte.[285] Rådet har også taget initiativ
til, at det undersøges, om og i givet fald hvorledes et sådant charter skal optages
i traktaterne.[286]
Der indledes forhandlinger om traktatændringer næste år. I Dehaene-rapporten[287] foreslås det, at traktatteksten
opdeles i to separate dele. En grundtraktat, som indeholder formål, principper og
generel orientering om politikker, Unionsborgernes rettigheder og de institutionelle
rammer. Ændringer til grundtraktaten skal kun kunne vedtages enstemmigt, gennem
en IGK, med de enkelte medlemsstaters ratifikation. Den anden del skulle bestå af
en separat tekst, som indeholder de andre bestemmelser i de nuværende traktater,
også dem som vedrører bestemte politikker. Rådet,[288] med EP’s samtykke,[289] kan træffe afgørelse
om ændringer hertil. Formålet med reorganiseringen af traktatteksterne er bl.a.
at gøre den grundlæggende institutionelle struktur mere læsbar, forståelig og tilgængelig
for offentligheden. EU har i øjeblikket et legitimitetsproblem, og der er brug for,
at der skabes en bedre forbindelse til folket. Dehaene-rapporten fremhæver, at et
EU-menneskerettighedskatalog, som foreslået af Rådet, ville forøge institutionernes
legitimitet og relevans i den offentlige debat og, at det må overvejes, om og i
givet fald hvorledes et sådant charter skal integreres i traktaterne.[290]
Det må antages, at såfremt man vil inkorporere menneskerettighederne i den traktatmodel,
Dehaene-rapporten opstiller, vil menneskerettighedernes grundlæggende karakter tale
for, at de bør inkluderes i grundtraktaten. I denne forbindelse skal det overvejes,
hvordan man ønsker at afgrænse menneskerettighedernes anvendelsesområde. Såfremt
man vælger at beskytte EU-menneskerettighederne generelt, dvs. også “uden for
EU-rettens anvendelsesområde” vil det reelt betyde, at behovet for EMK/EMD
ophører med at eksistere. Der vil nok ikke være politisk vilje hertil i betragtning
af, at EMD er en særlig menneskerettighedsdomstol med årelang praksis og ekspertise.
Hertil kommer det kedelige politiske signal, man ville sende til (konventions-)
lande, som ikke er medlemmer af EU. En afgrænsning af anvendelsesområde, fx indenfor
EU-rettens anvendelsesområde er derfor hensigtsmæssig.
Det vides af gode grunde ikke, om Dehaene-rapportens forslag vedrørende reorganisering
af traktatteksterne vil blive vedtaget på IGK 2000.[291] På en IGK kan alle medlemsstaterne
stille forslag, så man kan ikke vide, hvad der kommer på dagsordenen. Udkastet til
EU-menneskerettighedscharteret skal først foreligge til december 2000, samtidig
med at IGK’en afsluttes. Kataloget vil derfor nok ikke blive integreret i de
kommende traktattekster, men måske på sigt.
Spørgsmålet om Fællesskabets tiltrædelse af EMK synes forladt.[292] Et første skridt på vejen
til en bedre EU-menneskeretsbeskyttelse kunne være en udvidelse af EFD’s kompetence,
evt. på IGK 2000. En anden mulighed er, at give EFD mulighed for at indgive spørgsmål
til præjudiciel afgørelse for EMD.
10. Konklusion
Indenfor EU beskyttes menneskerettighederne af EFD som almindelige retsgrundsætninger
indenfor EU-rettens anvendelsesområde. EFD udtrækker sin beskyttelse fra medlemsstaternes
fælles forfatningstraditioner samt internationale traktater om beskyttelse af menneskerettigheder,
som medlemsstaterne har været med til at udarbejde. I denne forbindelse har EMK
og EMD’s praksis en særlig betydning. EMK forbliver dog et vægtigt udgangspunkt
for EFD’s fastlæggelse af sin beskyttelse. EFD må, når den udfinder sin beskyttelse,
både tage hensyn til, hvad de relevante kilder udpeger som løsning og til hvilken
løsning, der er bedst egnet til at fungere indenfor EU. EFD søger at finde den mest
kvalitative løsning indenfor de rammer, der er givet for EFD’s menneskeretsbeskyttelse.
Det indebærer, at EFD i visse tilfælde vil begrænse menneskeretsbeskyttelsen for
at tilgodese fællesskabsmål. EU har derfor sin helt egen menneskeretsbeskyttelse,
og bør også have det. For at genoprette en fornuftig balance med medlemsstaterne,
anbefales det, at EFD i højere grad benytter sig af en skønsmargen og begrænser
sin prøvelse til, om en given foranstaltning er nødvendig for at nå målet, når den
udmåler sin beskyttelse.
Hvor EFD’s menneskeretspraksis i begyndelsen hovedsageligt angik EU-retsakters
forenelighed med menneskerettigheder, har EFD løbende udviklet sin menneskeretsbeskyttelse.
Således er EU-institutionerne forpligtede til at overholde EU-menneskerettighederne
både når de agerer som lovgivende, udøvende eller dømmende myndighed. Derudover
har EFD udvidet sin menneskeretsbeskyttelse til medlemsstaternes retsordener ved
at tillægge disse vertikal virkning indenfor EU-rettens anvendelseområde. Det betyder,
at medlemsstaterne skal overholde EU-menneskerettighederne, når de handler på baggrund
af EU-retsakter, og når de derogerer fra en af fællesskabsrettens grundlæggende
friheder. Det synes endvidere forsigtigt at kunne lægges til grund, at såfremt en
national retsakt eksisterer på et område, som er tæt og omfattende EU-reguleret,
er EFD parat til at efterprøve den nationale retsakts forenelighed med EU-menneskerettighederne,
dersom retsakten har et formål som er lig med en positiv EU-politik. Menneskerettighederne
er endnu ikke tillagt horisontal virkning af EFD.
Menneskerettighedernes beskyttelse i EU-traktaterne begrænser sig til angivelsen
af respekt herfor i TEU artikel 6 samt forbuddet mod forskelsbehandling i TEF artikel
13. Menneskerettighedernes beskyttelse er dog blevet forbedret med Amsterdam-traktaten,
idet EFD er tillagt kompetence til at føre kontrol med, at EU-institutionerne overholder
menneskerettighederne jf. artikel 46 (d). Herudover er en stor del af søjle 3 samarbejdet
bragt ind under TEF og dermed underlagt EFD’s fortolkning og efterprøvelse.
Endelig er der med suspensionsbestemmelse jf. artikel 7, givet en sanktionsmulighed
over for de medlemsstater, som ikke overholder de principper Unionen bygger på.
Det kan konkluderes, at der kan forekomme en lavere beskyttelse af menneskerettighederne
ved EFD end ved EMD. EFD bør derfor ikke udtale, at den beskytter menneskerettighederne,
som garanteret i EMK. På visse områder er EFD’s menneskeretsbeskyttelse dog
bedre end EMD’s. Herudover må det kunne konkluderes, at EU ikke er retligt
forpligtet til at overholde EMK. EU bør dog som minimum beskytte det essentielle
i de rettigheder, der garanteres i EMK.
EMD har ikke kompetence til at behandle klager over handlinger eller undladelser,
der kan tilskrives Fællesskabet eller EU-institutionerne. EMD kan heller ikke behandle
klager over stater, der har deltaget i beslutningsprocessen i EU’s institutioner.
En medlemsstat kan dog ifalde ansvar efter EMK, dersom den medvirker til at gennemføre
eller håndhæve retsakter, der vedtages af Fællesskabet i strid med EMK. Den praktiske
betydning heraf er imidlertid begrænset, idet EMD begrænser sin prøvelse til at
påse, om menneskerettighederne generelt nyder en effektiv beskyttelse indenfor Fællesskabet.
EMD har dog konkret fundet, at menneskerettighederne ikke nød en tilstrækkelig effektiv
beskyttelse indenfor Fællesskabet og holdt en medlemsstat ansvarlig herfor.
Samlet set må menneskeretsbeskyttelsen indenfor EU betegnes som rimelig, idet der
er en forventning om, at den kun i få tilfælde vil være ringere end den beskyttelse
menneskerettighederne gives af EMD. Ikke desto mindre er det højst uacceptabelt,
at menneskerettighederne fortsat må eksistere som almindelige retsgrundsætninger,
der beskyttes af EFD. For det første giver det en høj grad af retsusikkerhed, at
individet ikke på forhånd kan vide, hvilke rettigheder der beskyttes og i hvilket
omfang. For det andet er der risiko for, at individet hverken har kendskab til eller
midler til at bruge dette retsmiddel. For det tredje er retsgrundsætningernes status
i EU’s retsorden ikke særlig høj. For det fjerde betyder EU’s udvidede
kompetencer, at områder som i langt højere grad berører den enkelte borger, og som
derfor øger risikoen for en menneskeretskrænkelse, nu er underlagt EU-retlig regulering
og det fordrer en korresponderende forbedret menneskeretsbeskyttelse. Endelig er
EFD ikke tillagt kompetence til at kunne tage stilling til spørgsmål om menneskerettighedskrænkelser
på vigtige EU-samarbejdsområder. Det må derfor konkluderes, at menneskeretsbeskyttelsen
indenfor EU ikke er tilfredsstillende og det er nødvendigt, at der fra politisk
hold tages skridt til at forbedre denne. Rådets seneste initiativ til udarbejdelse
af et EU-menneskerettighedscharter er derfor et kærkomment initiativ, som forhåbentlig
får bred politisk opbakning.
11. Litteraturliste
Bøger: Efternavn, initialer, (år),
titel, publikationssted, forlag.
Artikler: Efternavn, initialer, (år), titel, tidsskriftsnavn, vol.no., issuenr.,
sæson/måned, sidenr.
Bengoetxea, Joxerramon, (1993), The Legal Reasoning
of the European Court of Justice, New York, Oxford University Press.
Betten, L., og Grief, N., (1998), EU law and
human rights, London, Longman.
Bryde Andersen, M. & Rasmussen, H., (1997)
Om præjudicielle EF-domme og Menneskerettighedskonventionens
krav om domsafsigelse “inden en rimelig frist”, EU-ret & Menneskeret,
september/oktober, årg. 4, Nr. 4, s. 207-213.
Clapham, A., (1990),
A Human Rights policy for the European Community, Yearbook of European Law,
s. 309.
Clapham, A., (1991), Human Rights and the European
Convention: A Critical Overview, i European
Union: The Human Rights Challenge, vol. 1, Nomos 1991.
Comité des Sages, (1996),
For a Europe of civic and social rights, Luxembourg, Office for Official
Publications of the European Communitites.
Coppell, J. & O’Neill, A., (1992), The
European Court of Justice: Taking rights seriously?, Common Market Law Review,
p. 669-692.
Crossland, H. Gerald, (1994), Three
major decisions given by the Bundesverfassungsgericht,
European Law Review, s. 202.
Dallen, R.M. jr., (1990), An overview of European
Community protection of human rights, with some special references to the U.K.,
Common Market Law Review, vol. 27, no. 4,
Dauses, M.A., (1985), The Protection of Fundamental
Rights in the Community Legal Order, European Law Review, s. 398.
de Witte, B. (1995), Sovereignty and European
Integration: The weight of legal tradition, Maastricht Journal of European
Comparative Law, vol. 2, p. 150-169,
Delmas-Marty, Mireille, (1992) The European Convention
for the Protection of Human Rights: international protection versus national restrictions,
Martinus Nijhoff Publishers, Kluwer Academic Publishers, The Netherlands.
Drzemczewski, A., (1981), The Domestic/internal
Application of the European Human Rights Convention as European Community Law,
International and Comparative Law Quarterly, 30, part 1, s. 118
Vedsted Hansen, J., Ersbøll, Eva, Kjær, K. U., Kjærum, M., Kofod Olsen, B. (1998),
Amsterdamtraktaten og menneskerettighederne, Danmark, Det Danske Center for Menneskerettigheder.
Foster, N.G., (1987) The European Court of Justice
and the European Convention for the Protection of Human Rights, Human Rights
Law Journal , s. 245.
Gulmann, C. & Hagel-Sørensen, K., (1995),
EU-ret, Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
Gulmann, C., Bernhard, J. & Tyge Lehmann, (1989),
Folkeret, Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
Hall, S. (1991), The European Convention on Human
Rights and Public Policy Exceptions to free movement of workers under the EEC Treaty,
European Law Review, s. 466.
Heffernan, Liz, editor, (1994) Human rights:
A European Perspective, The Round Hall Press
Holst Christensen, N. & Kjølbro, J.F., (1998),
Om en menneskeretlig kontrol med EU-retten, EU-ret og Menneskeret, s. 153.
Hunnings, N. March, (1996), The European Courts,
London, Cartermill International Ltd.
Koch, H., (1999), Dansk forfatningsret i transnational
belysning, JUR, Nr. 6, s. 213.
Lenaerts, K. (1991), Fundamental Rights to be
Included in a Community Catalogue, European Law Review, s. 367.
Macdonald, R.St.J., Matscher, F. and Petzold, H., (1993)
The European System for the Protection of Human Rights, Kluwer Academics
Publishers.
Mendelson, M.H., (1981), The European Court of
Justice and Human Rights, Yearbook of European Law, s. 125.
Mendelson, M.H., (1983), The impact of European
community law on the implementing of the European Convention on human rights,
Yearbook of European Law, s.99.
Mendelson, M., (1984), The impact of European
Community law on the implementation of the European Convention on Human Rights,
Strasbourg, Council of Europe, Publications Section.
Nan Rasmussen, L. & Schønberg, S., (1993),
EU-menneskeret - en udfordring for dansk ret, Karnov.
Neuwahl, N.A. & Rosas, A., (1995), The European
Union and Human Rights, Haag, Martinus Nijhoff Publishers.
O’Leary, S. (1995), The relationship between
community citizenship and the protection of fundamental rights in community law,
Common Market Law Review, vol. 32, p. 519-554.
O’Leary, S. (1996), Accession by the European
Community to the European Convention on Human Rights - The Opinion of the ECJ,
European Human Rights Law Review, s. 362.
Pescatore, P. (1981), The context and significance
of fundamental rights in the law of the european communities, Human Rights
Law Journal, s. 295.
Rasmussen, Hj., og Koch, H., (1998) Europatraktaterne
- fra Rom til Amsterdam - i parallel opsætning, København, GadJura, Thomsen
Information A/S (ITID A/S).
Rasmussen, Hj., (1998), EU-ret i Kontekst,
København, GadJura.
Schermers, H.G., (1999), Matthews v. United Kingdom,
Common Market Law Review, vol. 36, s. 673-681.
Schermers, H.G., (1994), Institutional Dynamics
of European Integration, Vol. II, Holland, Kluwer Academic Publishers
Schermers, H.G., (1990), The Scales in Balance;
National Constitutional Court v. Court of Justice, Common Market Law Review,
vol. 27, s. 97-105.
Schermers, H.G., (1990), The European Communities
bound by fundamental human rights, Common Market Law Review, s. 249, vol.
27.
Schermers, H.G., (1983), Judicial protection
in the European Communities, Holland, Kluwer-Deventer.
Sørensen, J.S., U.91B102,
EF-rettens menneskerettigheder som retskilde i national ret.
Toth, A. (1997), The European Union and Human
Rights: The way forward, Common Market Law Review, vol. 34, no. 3,
van Hamme, A., (1994), Human rights and the Treaty
of Rome, i Heffernan, Liz,
editor, (1994) Human rights: A European Perspective,
The Round Hall Press
Vesterdorf, Bo & Saugmandsgaard Øe, H. (1995):
Menneskerettigheder i praksis ved EF-domstolen, EU-ret & Menneskeret
, December, 6.
Weiler, J. H. H., (1999), The constitution of
Europe - “Do the New Clothes Have
an Emperor?” and other essays on European integration, Cambridge University
Press, Cambridge.
Weiler, J.H.H., (1995), Fundamental Rights and
Fundamental Boundaries, i Neuwahl, Nanette A. & Rosas, Allan,
The European Union and Human Rights, Haag, Martinus Nijhoff Publishers.
Weiler, J.H.H. & Lockhart, N. (1995), Taking
Rights Seriously, Seriously: The European Court and its Fundamental Rights Jurisprudence
- part I, Common Market Law Review, vol. 32, no. 1
Weiler, J.H.H. & Lockhart, N. (1995), Taking
Rights Seriously, Seriously: The European Court and its Fundamental Rights Jurisprudence
- part II, Common Market Law Review, vol. 32, no. 2,
Weiler, J. H.H., 1987, The European Court at a Crossroads: Community Human Rights
and Member State Action, i Du droit international
au droit de l’intègration, Liber Amicorum Pierre Pescatore, Capotorti,
F., Ehlermann, C.-D., Frowein, J., Jacobs, F., Joliet, R., Koopmans, T., Kovar,
R. (Hrsg.), Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, Geermany. s. 821.
Weiler, J.H.H., (1986), Eurocracy and Distrust,
Washington Law Review, p. 1136-1142
Weiler, J., Seccombe, M., Cappelletti, M.,
(1986)
Methods, tools and Institutions,
book 3, Forces and Potential for a European Identity, Berlin, Walter de Gruyter,
p. 300:
Zuleeg, M (1971), Fundamental rights and the
law of the European Communities, Common Market Law Review, s. 447,
Bilag I: Politiske initiativer fra EU-institutionerne
Fortegnelsen tilsigter ikke at være fuldstændig.
Rådet
Udenrigsministrenes erklæring om Europæisk identitet af 14. december 1973 (EF-bulletin
nr. 12/1973)
Rådets erklæring om demokrati af 8. april 1978 (EF-bulletin
nr. 12/1988, 1.1.10), hvor statsoverhovederne bl.a. bekræftede deres vilje til at
sikre overholdelsen af menneskerettighederne.
Udenrigsministrenes erklæring af 21. juli 1986 om respekt for menneskerettigheder
(EF-bulletin nr. 7/1986).
Rådets erklæring af 29. juni 1991
(EF-bulletin nr.
6/1991, annex V), som fastsatte principperne og hovedtrækkene for en politisk platform,
der aktivt fremmer menneskerettigheder og demokratiske principper.
Rådets erklæring af 10. december 1997 (EF-bulletin 12/97) om at med Amsterdam-traktatens ikrafttræden
vil overholdelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder være
en betingelse for tiltrædelse af Den Europæiske Union, og alvorlige og gentagne
forsyndelser mod disse rettigheder kan medføre, at en medlemsstats rettigheder suspenderes.
Rådets erklæring af 10. december 1998 i anledning af 50-året for FN’s Verdenserklæring
om menneskerettigheder,
(EF-bulletin 12/98) hvori det højtideligt bekræfter Den Europæiske Unions forpligtelse
til at overholde og forsvare disse rettigheder og til fortsat at støtte beskyttelsen
af menneskerettighederne som led i gennemførelsen af traktaten om Den Europæiske
Union, den europæiske konvention til beskyttelse a menneskerettigheder og grundlæggende
frihedsrettigheder samt erklæringerne fra Det Europæiske Råds møder i Luxembourg
i 1991 og 1997.
Det Europæiske Råds afgørelse af 4. juni 1999 om udarbejdelse
af et charter om Den Europæiske Unions Grundlæggende Rettigheder.
Europa-Parlamentet
Beslutning af 4. april 1973 vedrørende
beskyttelse af fællesskabsborgernes grundlæggende rettigheder, når fællesskabsret
udfærdiges.
Beslutning af 16. november 1977, hvor parlamentet erklærede, at grundlæggende
rettigheder bør beskyttes, ikke kun mod fællesskabsinstitutionernes retsakter, men
også mod de nationale regeringers retsakter.
Beslutning af 27. april 1979 hvor EP tilskynder, at EMK tiltrædes og foranstalter,
at der etableres en ekspertkommite, som har til opgave at lave et udkast til et
europæisk katalog af civile rettigheder.
Beslutning af 14. september 1983, som
betonede vigtigheden af, at der i en kommende unionstraktat indføjedes et menneskerettighedskatalog
(EF-tidende 1983 C 277, s. 95).
Beslutning af 12. april 1989 (EF-Tidende
1989 C 120, s. 51, jf. editorial Comment, CMLR 1989, s. 589), som indeholdt et egentlig
udkast til et menneskerettighedskatalog, som bestod af de klassiske civile rettigheder
samt administrative rettigheder.
Beslutning af 17. februar 1996 (EFT
C 80 af 16.3.1998/Bull. 1/2-1998 punkt 1.2.3) om respekt for menneskerettighederne.
Beslutning af 8. april 1997 (EFT C 132
af 28.4.1997 og Bull. 4-1997, punkt 1.2.1.) om respekten for menneskerettigheder
i EU i 1995.
Beslutning af 17. december 1997 (EF-bulletin 12/1997) om respekt for menneskerettighederne
og bringer EMD’s praksis på området i erindring.
Beslutning af 19. december 1997 (EFT
C 14 af 19.1.1998/Bull. 12-1997), hvor Parlamentet slog til lyd for etablering af
en samlet koordinationsstruktur i Kommissionens regi, der skal beskæftige sig med
spørgsmål vedrørende menneskerettigheder og demokrati.
Beslutning af 17. september 1998 (EFT C 313 af 12.10.1998/Bull. 9-1998,
punkt 1.1.3.), hvor EP opfordrede medlemsstaterne til at afskaffe forskelsbehandlingen
af homoseksuelle og lesbiske.
Europa-Kommissionen
Kommissionens rapport af 4. februar 1976
(EF-Bulletin, supplement 5/76) om beskyttelsen af grundrettigheder
i skabelsen og udviklingen af fællesskabsretten. Rapporten vedrørte spørgsmålet
om, hvorvidt Fællesskabet skulle tiltræde EMK. Kommissionen konkluderede, at det
var unødvendigt, fordi konventionens normer allerede var generelt bindende fællesskabsret.
Kommissionens memorandum af 4. april 1979 (EF-bulletin supp. 2/79) om Fællesskabets tiltrædelse
af EMK. Kommissionen anerkendte nødvendigheden af et nedskrevet katalog af menneskerettigheder
indenfor Fællesskabet og anbefalede derfor tiltrædelse af EMK.
Kommissionens meddelelse af 19. november 1990 om Fællesskabets tiltrædelse af EMK.
Kommissionens arbejdspapir af 26. oktober
1993 om Fællesskabets tiltrædelse af EMK og Fællesskabets retsorden, hvor
spørgsmålene om den juridiske basis for en tiltrædelse og EFD’s jurisdiktionsmonopol
blev belyst.
Bilag
2: Anvendte forkortelser
EF = Fællesskabet
EFD = EF-domstolen
EMD = Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol
EMK = Den Europæiske Menneskerettighedskonvention
EU = Den Europæiske Union
IGK = Inter Guvernemental Konference/ Regeringskonferencen
MK = Menneskerettighedskommissionen
RFI = Retten i Første Instans
TEF = Traktaten om de Europæiske Fællesskaber
TEU = Traktaten om Den Europæiske Union
[1] Se om anvendte forkortelser nedenfor
kapitel 12.
[2] Konventionen til beskyttelse af
menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder vedtaget i Rom den 4. november
1950.
[3]
Se herom Nan Rasmussen, L. & Schønberg, S., 1993, kap. 4.
[4]
Jf. de fire økonomiske friheder TEF artikel 28(30), 39(48), 43(52),
49(59) og 56(73b) samt det generelle forbud mod nationalitetsdiskrimination i artikel
12(6), bestemmelsen om forskelsbehandling af økonomiske aktører på landbrugsområdet
artikel 34, stk. 2, 2. pkt.(40, stk. 3, 2. pkt.),
ligelønsprincippet i artikel 141(119), den nye artikel 286 om behandling
af personoplysninger samt erklæringen vedrørende handicappede som er indføjet i
slutakten til Amsterdamtraktaten.
[5] Eksempelvis ligebehandling, miljø-
og forbrugerbeskyttelse, sundhed, social beskyttelse af arbejdstagere, menneskehandel
samt bekæmpelse af racisme og fremmedhed.
[6]
jf. TEU art. 11, stk. 1, 5. led (J.1,
stk. 2, 5. led). Det Europæiske Fællesskab har i de aftaler, det indgår, indsat
en klausul, der gør respekten for menneskerettighederne til en central betingelse
for, at det anser sig for bundet af aftalerne. Fællesskabet påtager sig således
sin del af ansvaret for at fremme og beskytte menneskerettighederne som et legitimt
anliggende for verdenssamfundet, samtidig med at den bekræfter, at denne beskyttelse
og støtte først og fremmest forbliver den enkelte regerings ansvar.
[7]
jf. TEF artikel 177, stk. 2 (130 U, stk. 2.).
[8]
Jf. eksempelvis De Forenede Nationers generalforsamling og menneskerettighedskommission,
Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE) samt Europarådet . I
disse fora arbejdes der eksempelvis for afskaffelse af dødsstraf, oprettelse af
en international straffedomstol etc. Se eksempelvis EFT C 80 af 16.3.1998/Bull.
1/2-1998, punkt 1.2.21.
[9]
Pagten er nu inkorporeret i Amsterdamtraktaten jf. TEF artikel
136-143 (117-120). Fællesskabspagten indeholder eksempelvis bestemmelser om negativ
organisationsfrihed. Se om fællesskabspagten i øvrigt Comité des Sages, 1996.
[10]
Undertegnet i Torino den 18. oktober 1961. De to pagters indhold
og virkning er så forskellige, at der ikke er de store juridiske konflikter mellem
dem. Den Europæiske Socialpagt har længe stået i skyggen af Fællesskabets social
pagt og ILO-konventionerne. Dette bekræftes af, at det aldrig har været foreslået,
at EU skulle tiltræde Den Europæiske Socialpagt. I stedet foretrak man at udfærdige
en fællesskabspagt, selv en med manglende retskraft. Den Europæiske Socialpagt blev
revideret i 1995, men ingen af medlemsstaterne har ratificeret den nye pagt endnu.
Se om disse to pagter i øvrigt Betten, L. 1998, s. 42f, s. 70f., s. 121f. og side
126f.
[11]
I andre sprogversioner anvendes ordene: “fundamental rights”
og
“Grundrechte”.
[12]
Se herom kap. 6.1. EF-domstolens udvikling af en menneskeretsbeskyttelse.
[13]
Dvs. traktaterne om oprettelse af Det europæiske Fællesskab
(TEF), Det europæiske Kul- og Stålfællesskab (EKSF) og Det europæiske Atomenergifællesskab
(EURATOM) med senere ændringer samt Traktaten om Den europæiske Union (TEU) med
senere ændringer. EKSF og EURATOM indeholder regler, der i nogen grad er parallelle
med TEF’s. I det følgende vil beskrivelsen imidlertid være centreret om TEF
og TEU som udgør de praktisk vigtigste af traktaterne.
[14]
Se Rasmussen, H., 1998, s. 340f.
[15]
Se bl.a. Weiler, 1986, s. 1111f. M. Zuleeg, 1971, s. 447, antager
at udeladelsen skyldes frygt for at medlemsstaterne skulle kunne blokere for effektivt
samarbejde i EF med henvisning til menneskerettighedsargumenter. Han antager tilmed,
at medlemsstaterne erkendte, at EF alligevel ikke ville kunne overholde samtlige
medlemsstaters forfatninger.
[16] Rasmussen, H., 1994, s. 98, anfører
tilmed, at den tyske opbakning bag domstolskontrollen grundede i bekymring for borgere
og virksomheders retssikkerhed.
[17] Man skulle først senere få øjnene
op for domstolens retlige aktivisme og har vel næppe forudset den.
[18]
For dette taler, at EØF-traktaten netop foreskriver overensstemmelse
med menneskeretslignende grundprincipper fordi forenelighed med disse principper,
er en nødvendighed for at kunne organisere et internationalt frihandelsområde. Se
også Pescatore, P., 1981, s. 296 og Betten, L. 1998, s. 53.
[19]
EKSF, EURATOM og EØF.
[20]
Udkastet lagde op til at EMK’s 1. del samt dennes 1. protokol
skulle integreres i traktaten, jf. Mendelson, M.H., 1981, s. 129. CED og CEP blev
senere forkastet.
[21]
Jf. Betten, L.,1998, s. 23 og s. 53 samt Bengoetxea, J., 1993,
s. 76.
[22]
Sag 6/64
Costa mod ENEL,
dom af 15/7-64.
[23]
Sag 11/70,
Internationale Handelsgesellschaft,
dom af 17/12-70.
[24] Forfatningsdomstolene anerkendte,
at fællesskabsreglers gyldighed alene kunne pådømmes af EFD, hvorfor de ikke kunne
annullere sådanne, men de forbeholdte sig retten til at pådømme forfatningsmæssigheden
af fællesskabsretsakter, hvorved anvendelsen af disse kunne blive forsinket, om
ikke set helt bort fra. Se Crossland, H.G., 1994, s. 202.
[25]
Frontini v. Ministero Delle Finanze (sag 183), Corte Costituzionales dom af
27. december 1973, særligt præmis 21.
[26]
Bundesverfassungsgericht’s dom af 29. maj 1974, Bundesverfassungsgerichtentscheidungen,
vol. 37, s. 271 (særligt s. 285) (“Solange
I”). Sagen var henvist til Bundesverfassungsgericht
af Verwaltungsgericht Frankfurt/Main efter at denne havde modtaget EFD’s præjudicielle
afgørelse i sagen. EFD’s præjudicielle afgørelse,
Internationale Handelsgesellschaft, er omtalt ovenfor.
[27]
Jf.
Stauder
29/69, dom af 12/11-69, præmis 7: “således fortolket indeholder
den omstridte bestemmelse intet, der kan tydes som en krænkelse af de
personlige grundrettigheder, som er omfattet af fællesskabsrettens almindelige grundsætninger,
hvis overholdelse Domstolen skal sikre.” (kursiv egen fremhævelse). Se nedenfor
kapitel 6.2. om EF-domstolens anvendelse af almindelige retsgrundsætninger som retskilde.
[28]
Jf. eksempelvis Irlands beskyttelse af det ufødte barns liv
nedenfor kapitel 8.1.2. Dette har netop ført til at Irland har taget forbehold for
TEU artikel 6 i denne henseende.
[29]
Jf. bl.a. 11/70
Internationale
Handelsgesellschaft, dom af 17/12-70, præmis 4 samt
Hauer 44/79, dom af 13. december 1979, præmis 20.
[30]
Jf. bl.a.
Nold
4/73, dom af 14. maj 1974, præmis 13. EFD har bl.a. henvist
til ILO konvention nr. 111 og til Den Europæiske Socialpagt i
Defrenne mod Sabena (Nr. 3) 149/77, dom af 15. juni 1978 og til Den Europæiske
Socialpagt i
Blaizot mod Universitet
i Liege 24/86, dom af 2. februar 1988.
Det må antages, at MK’s praksis, selv efter at den er blevet nedlagt, vil have
betydning, jf. kapitel 8.4.
[31]
Se nedenfor kapitel 6.6. samt eksempelvis
ERT 260/89, dom af 18. juni 1991, præmis 41,
Familiapress 368/95, dom af 26. juni 1997, præmis 18 og 26 samt
Grant, 249/96, dom af 17. februar 1998,
præmis 33 og 34.
[32]
Se nedenfor kapitel 6.3-6.5. samt f.eks. sag 299/95,
Kremzow, dom af 29. maj 1997, sag 159/90,
Grogan, dom af 4. oktober 1991 samt sag 144/95,
Maurin, dom af 13. juni 1996.
[33] Jf. Corte Costituzionales dom af
21. april 1989, Fragd m. Amministrazione
delle Finanze dello stato.
[34]
Bundesverfassungsgerichts
dom af 22. oktober 1986 Wünsche Handelsgesellschaft
(Solange II).
[35] Jf. nedenfor kapitel 6.6.
[36] Vedtagelsen af subsidiaritetsprincippet
jf. TEF artikel 5 (3B) bekræfter dette.
[37] Bundesverfassungsgerichts dom af
12. oktober 1993, Common Market Law Reports, 11. januar 1994.
[38] Hvor forfatningsdomstolen i
Solange II ikke ville intervenere, sålænge der er en adækvat menneskeretsbeskyttelse
indenfor Fællesskabet fastslog forfatningsdomstolen i
Maastricht-sagen, at den udøver sin jurisdiktion om anvendelsen af sekundær
fællesskabslovgivning i Tyskland via et samarbejdsforhold med EFD, under hvilket
EFD garanterer beskyttelsen af grundrettigheder indenfor Fællesskabet. Forfatningsdomstolen
indskrænker sig til en generel garanti for, at standarderne i forfatningen ikke
fraviges, jf. præmis 13.
[39] Jf. Rasmussen, H., 1998, s. 354.
[40] Dette kan beskrives som det minimumsniveau
for beskyttelsen, som staterne er enige om.
[41] Jf. bl.a.
Schindler, sag 275/92.
[42] Jf. eksempelvis GA i sag 159/90,
Grogan, dom af 4. oktober 1991.
[43] Ingen retsorden kan bestå alene
af nedskrevne regler, og i alle retsordener bliver nedskrevne regler suppleret af
generelle retsprincipper, som er accepteret af den dømmende magt. Dette er også
tilfældet i EU’s retsorden. EU udgør en forholdsvis ung retsorden, hvor en
del områder endnu ikke er reguleret til mindste detalje, og derfor er der brug for
at supplere de nedskrevne regler med almindelige retsgrundsætninger.
[44] Retsgrundsætninger fastlægger normalt
bindende standarder for de offentlige myndigheders eller regeringens forvaltning
sådan, at det enkelte individs menneskerettigheder ikke trues. Således er det en
almindelig retsgrundsætning, at de offentlige myndigheders afgørelser skal være
proportionale. Til kategorien af almindelige retsgrundsætninger hører også magtfordrejningsprincippet
og retssikkerhedsprincippet. Menneskerettigheder derimod fastlægger normalt et frihedsområde
for det enkelte menneske, som skal respekteres af de offentlige myndigheder.
[45]
Se for eksempel Rasmussen og Schønberg, 1993, s. 129 som også
henviser til D. Wyatt og A. Dashwood, 1987, s. 59f, og
P. Pescatore, 1981, s. 296f.
[46]
Synspunktet underbygges normalt med henvisning til TEF artikel
230 (tidl. artikel 173) og artikel 220 (tidligere artikel 164). Artikel 230’s
“retsregler vedrørende dens gennemførelse” hentyder til folkeretlige regler
og generelle retsprincipper, mens TEF artikel 220 foreskriver at domstolen skal
“værne om lov og ret” ved fortolkningen og anvendelsen af traktaten. Af
disse antydninger udledes forudsætningen om, at der eksisterer en højere ret, som
er styrende for EU’s virksomhed.
[47]
Jf. Sag 6/64
Costa mod ENEL,
dom af 15/7-64.
[48]
Hertil kan anføres, at det er tvivlsomt, om man kan opfatte
artikel 220 som mere end en programmatisk bestemmelse, der indleder bestemmelserne
om domstolens organisation og kompetence, jf. bl.a. Mendelson, M., 1981, s. 153.
[49]
Se herom nedenfor kapitel 7.2.
[50]
Jf. Schermers, H.,
1983, s. 29.
[52]
Jf. i øvrigt Udtalelse
2/94, præmis 34, “respekt for menneskerettigheder er en betingelse for fællesskabsretsakters
lovlighed”.
[53]
Se eksempelvis
Internationale
Handelsgesellschaft (forordning),
Hauer
(forordning) og
Nold (Kommissionsbe-slutning).
[54]
National Panasonic
136/79, dom af 26. juni 1980.
[56]
Se også
Prais 130/75 om Rådets afholdelse af optagelsesprøver på en jødisk helligdag
samt Report of the Court of Justice, præmis 20, hvor EFD fastslog at “in the
exercise of its present jurisdiction, the Court already examines whether fundamental
rights have been respected by the legislative and executive authorities of the Communities”.
[57]
Baustahlgewebe 185/95,
dom af 17. december 1998.
[58]
Jf. præmis 21 og 22.
[61]
Jf. herom
X mod Kommissionen,
404/92, hvor EFD annullerede Kommissionens beslutning om ikke at ansætte X på grund
af dårligt helbred, idet X’s ret til respekt for privatlivet var blevet krænket.
Se også
Maurissen mod Revisionsretten,
193 og 194/87, dom af 18. januar 1990.
[62]
Med “handle” tænkes der på retlige aktiviteter såsom
regeludstedelse, regeladministration m.v.
[63]
Se herom, Schermers, 1983, s. 33.
[64]
Se om betingelserne for, at en bestemmelse kan have direkte
virkninger i øvrigt Rasmussen, H., 1998, s. 257.
[65]
Udvidelsen af beskyttelsesområdet til medlemsstaternes handlinger
benævner Weiler inkorporation, idet han henviser til brugen af ordet i forbindelse
med inkorporationen af The bill of rights i USA, jf.
Weiler, J., 1986, s. 1136.
[66]
E.R.T. AE mod Dimotiki
Etairia Pliroforissis m.fl., sag 260/89, dom af 18. juni 1991.
[67]
Sml. Cassis de Dijon-doktrinen.
[68]
Vereinigte
Familiapress Zeitungsverlags- und vertriebs GmbH vs. Heinrich Bauer Verlag,
sag 368/95, Dom af 26. juni 1997.
[72]
Se eksempelvis
Kommissionen mod
Belgien sag 2/90, hvor EFD fastslog, at miljøhensyn kan være så tungtvejende,
at de kan retfærdiggøre selv diskriminerende nationale regler uanset, at miljøhensyn
ikke er nævnt i TEF artikel 30 (36).
[73]
Se Weiler, J., 1995,
Fundamental Rights and Fundamental Boundaries, s.
70.
[75]
Jf. eksempelvis Nan Rasmussen, L. & Schønberg, S., 1994,
s. 187 som argumenterer for, at en medlemsstat som utvivlsomt holder sig indenfor
de materielle grænser af en undtagelse til et EU-forbud imod national regelskabelse,
som fx artikel 39 (48) TEF, handler på et område, som er undergivet national kompetence.
[76]
Sag 5/88
Wachauf,
dom af 13. juli 1989.
[78]
Weiler & Lockhart, CMLR, 1995, s. 69 eksemplificerer medlemsstaterne
som udøvende myndighed for Fællesskabet med, at når en britisk tolder inddriver
EU-fastsatte tariffer fra en importør af varer, der kommer udenfor Fællesskabet,
handler tolderen organisatorisk, som en del af det britiske toldvæsen, men funktionelt
har han en fællesskabshat på.
Weiler
& Lockhart fortsætter: “If the Court’s human rights jurisdiction covers,
as it clearly does, not merely the formal legislative Community normative source,
but its mise-en-oeuvre, is it not really self evident […] that it should review
these “member state” measures for violation of human rights?”
[79]
Eksempler herpå er
Klensch,
sag 201 og 202/85, dom af 25. november 1986 om en national bekendtgørelse til gennemførelse
af en fælles markedsordning,
Testa, sag
41, 121 og 796/79, dom af 19. juni 1980, om de nationale myndigheders administration
af en rådsforordning,
Johnston, sag 222/84,
dom af 15. maj 1986, om administration af ligelønsdirektivet.
[80]
Nan Rasmussen, L. & Schønberg, S., 1993, s. 193 anfører,
at kravet om respekt for menneskerettigheder også gælder når medlemsstaterne håndhæver/sanktionerer
regler med EU-retlig oprindelse uden, at det underbygges med henvisning til en EFD-afgørelse.
[81]
Jf. Nan Rasmussen, L.
& Schønberg, S., 1993, s. 195.
[82]
Cinéthèque, forenede
sager 60-61/84, dom af 11. juli 1985.
[84] Fællesskabet kunne formentlig have
udnyttet sin reguleringskompetence efter traktaten og have udstedt retsakter på
det pågældende område med hjemmel i såvel artikel 94 (100), artikel 95 (100A) og
artikel 308 (235).
[85]
Rasmussen, H., 1998, s. 359 samt Nan Rasmussen, L. & Schønberg,
S., 1993, s. 198.
[86]
Jf. Weiler, 1987, s. 830 og J.S. Sørensen, 1991, s. 112.
[87]
Jf. Weiler, 1987, s. 830.
[88]
Sag 144/95
Maurin,
dom af 13. juni 1996.
[90]
Jf. Rasmussen, H., 1998, s. 360.
[91]
I sag 14/83
Von Colson og Karmann
krævedes det efter direktivet, at medlemsstaten vedtog nationale regler som var
tilstrækkelig effektive til at sikre, at formålet med direktivet ville blive nået.
[93]
Sag 299/95,
Kremzow,
dom af 29 maj 1997.
[94]
Jf
Kremzow, (A/268-B)
(1994), 17 EHRR 322.
[97]
Se ligeledes Rasmussen, H., 1998, s. 362.
[98]
EFD henviste til
Maurin,
præmis 12, hvor EFD statuerer at den nationale sanktionsregel falder udenfor rammerne
af fællesskabsretten.
[99]
Hjalte Rasmussen opfatter denne dom, som en af EFD’s self-restraint
domme, hvor EU-rettens anvendelsesområde indskrænkes. Hvor der tidligere var en
forventning om, at det nationale retssystem leverede effektive sanktionsregler (bredt
EU-omfang) er den nationale lovgivers intention bag udstedelsen af retsakter nu
afgørende for, om der er en sådan konneksitet mellem den nationale og EU-reglen,
at de nationale myndigheder skal respektere EU’s menneskerettigheder, jf. denne,
1998, s. 362.
[100]
Sag 309/96
Daniele Annibaldi mod Sindalo del Comune di Guidonia, Presidente Regione
Lazio, dom af 18. december 1997.
[101]
Jf. Rasmussen, H., Jf.
ovenfor note 99.
[102]
Jf. Sørensen, J.S., UFR.1991B.102 note 37.
[103]
Sag 12/86
Demirel, dom af 30. september 1987. Demirel
vedrørte national myndighedsudøvelse på et politikområde, som hverken omfattes af
traktaten eller af afledt lovgivning, og som formentlig heller ikke ville kunne
inddrages efter artikel 94(100) og/eller 308(235).[103] EFD fastslog, at “Domstolen ikke
kan efterprøve, om nationale retsforskrifter, som ikke er en del af fællesskabets
retsorden, er forenelige med den Europæiske Menneskerettighedskonvention.”
[104]
En menneskerettighed siges at have horisontal virkning, dersom
den har pligtskabende virkning for private borgere og/eller ikke-offentlige juridiske
personer.
[105]
EFD har anerkendt, at ikke-statslige organer der tillægges
“statslige beføjelser” (delegeret statskompetence) kan være pligtsubjekter
jf.
Hündermund 292/92, dom af 2. juni
1994 og
Thieffry 71/76 dom af 28. april
1977. Ligeledes kan meget store private organisationer som udsteder regler, der
har til formål at give kollektive bestemmelser for lønarbejdere og tjenesteydere
være omfattet jf. fx
Dona 13/76, dom
af 14. juli 1976, samt
Bosman 415/93,
dom af 15. december 1995. Endelig kan private organer som det offentlige har faktisk
kontrol med også være omfattet jf.
Kommissionen
mod Irland (Buy Irish) 249/81, dom af 24. november 1982. Endvidere anses
lokal forvaltning, som fx kommuner og forfatningsmæssigt uafhængig offentlig virksomhed,
som fx politiet også som pligtsubjekter.
[106]
Se eksempelvis sag 136/79
National
Panasonic, refereret ovenfor i kapitel 6.3. samt Sag 368/95,
Familiapress, dom af 26. juni 1997, præmis 18.
[107] E.R.T. AE mod Dimotiki Etairia
Pliroforissis m.fl., sag 260/89, dom af 18. juni 1991.
[109]
Se eksempelvis
Familiapress,
sag 368/95, præmis 26 om at begrænsninger i ytringsfriheden også tillades efter
EMK samt
Baustahlgewebe, sag 185/95,
hvor EFD efter henvisning til EMD’s praksis undersøgte spørgsmålet om hvad
der var rimelig sagsbehandlingstid på baggrund af de parametre EMD har opstillet.
[110]
Se eksempelvis Lenaerts, K., 1991, s. 373.
[111]
Sag 44/79,
Hauer,
dom af 13. december 1979.
[112]
Hauer er den første større sag, siden
EFD “tabte” første runde til BvG. Det er derfor ikke urimeligt at opfatte
denne meget velskrevne og velargumenterede dom som EFD’s bedst gennemførte
forsvar for sin egen menneskerettighedspraksis jf. Rasmussen, H., s. 347.
[113]
Jf. præmis 16. Kommentaren skal ses i lyset af
Solange I og
Internationale Handelsgesellschaft.
[117]
Jf.
Nold, sag ,
dom af 14. maj 1974, gentaget i
Hauer,
præmis 15.
[118]
Dette benævnes “maksimal” eller “absolut”-
teorien, jf. eksempelvis Dauses, M.A., 1985, s. 408. Menneskeretsbeskyttelsen i
medlemsstaterne kan dog blive ændret, og derfor kan en binding af EU-beskyttelsen
til den til enhver tid højeste beskyttelse i medlemsstaterne give anledning til
forvirring omkring EU’s beskyttelsesniveau. Hertil kommer, at EU-menneskerettighedernes
autonome natur ville blive reduceret og dermed deres integrerende virkning.
[119]
Jf.
Hauer, præmis
23.
[121]
Weiler, J., 1995, s. 64 bemærker, at EFD i virkeligheden ikke
har udviklet kriterier, som på nogen måde er mere præcise end dem, som er opregnet
i EMK.
[123]
Efter minimalmetoden skal EFD anvende den laveste fællesnævner i medlemsstaternes
forfatninger mht menneskeretsbeskyttelse.
[124]
Se eksempelvis Sag 368/95,
Familiapress,
dom af 26. juni 1997, præmis 18, “ytringsfriheden, som beskyttet i artikel
10 i EMK, er en af de grundrettigheder, som garanteres i EU’s retsorden”
samt
E.R.T. AE mod Dimotiki Etairia Pliroforissis
m.fl., sag 260/89, dom af 18. juni 1991.
[125]
Se eksempelvis
Baustahlgewebe,
185/95, dom af 17. december 1998, hvor EFD tog stilling til, hvad en rimelig sagsbehandlingstid
er, på baggrund af de parametre EMD opstiller.
[126]
Jf. eksempelvis
Baustahlgewebe
og
National Panasonic, se ovenfor kapitel
6.3 samt
Familiapress ovenfor kapitel
6.4.1.
[127]
Se Gulmann, 1995, s. 198.
[128]
Se i øvrigt nedenfor 7.3.3. om grunden til at EFD ikke har
gjort bestemmelser i EMK til en del af EU-retten.
[129]
Sag 249/96 Grant, dom af 17. februar 1998.
[130]
EFD afviste, at forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af køn skulle omfatte
forskelsbehandling, som skyldes en persons seksuelle orientering, jf. præmis 42.
EFD valgte derfor ikke at ligestille homoseksuelle forhold med heteroseksuelle forhold
uanset, at faste samlivsforhold mellem to personer af samme køn i højere og højere
grad ligestilles med faste heteroseksuelle samlivsforhold ved EMD.
[131]
Baustahlgewebe 185/95, dom af 17. december
1998
[133]
Normalt taler EFD om almindelige retsgrundsætninger/retsprincipper. Det kan også
være, at EFD’s ændrede sprogbrug skyldes, at der var tale om en processuel
ret, nemlig retten til retfærdig rettergang, og at EFD bruger formulering almindeligt
fællesskabsprincip til at betegne processuelle rettigheder.
[134]
Se om grunden til, at EFD ikke kunne gøre bestemmelser i EMK
til en del af fællesskabsretten nedenfor kapitel 7.3 og 8.2.
[135]
Se Dauses, M.A., 1985, s. 398 og 407.
[136]
Se eksempelvis
Nold,
sag 4/73, dom af 14. maj 1974, hvor domstolen i præmis 14 udtalte at “Selv
om forfatningssystemerne i alle medlemsstaterne beskytter ejendomsretten, og selv
om der er opstillet tilsvarende garantier for den fri udøvelse af handel, arbejde
og andre former for erhvervsmæssig virksomhed, så skal de således sikrede rettigheder
ikke behandles som absolutte rettigheder, men
tværtimod betragtes i relation til den sociale funktion af de beskyttede retsgoder
og aktiviteter. Denne slags rettigheder beskyttes derfor som regel kun under
forbehold af de begrænsninger, der opstilles af hensyn til offentlige interesser.
Inden for det fællesskabsretlige system synes det desuden berettiget at opstille
bestemte begrænsninger i disse rettigheder, der er berettiget ved de mål af almen
interesse, som Fællesskabet forfølger, så længe det væsentlige i disse rettigheder
ikke berøres.” (kursiv egen fremhævelse). Se i øvrigt også
Internationale Handelsgesellschaft som beskrevet under 6.2.
[137]
Sag 5/88
Wachauf,
dom af 13. juli 1989.
[140]
Eksempler på “fællesskabsformål, der tjener almenvellet”
er “den økonomiske velfærd i EU” jf.
National Panasonic, sag 136/79, dom af 26. juni 1980, og “den fri bevægelighed
for varer” jf.
Keller, sag 234/85,
dom af 8. oktober 1986.
[141]
Jf. ovenfor kapitel
6.2.
[142]
Schermers, H.,
1983, anfører s. 17 at “It [the Court] does not rely merely on the wording,
the background or even the context of the provisions concerned, but chooses the
interpretation which best serves the purpose for which the provision was made. For
this type of interpretation the expressions “effet utile”, “purposive”,
“functional” and “teleological” interpretation are used.”
[143]
Respekt for menneskerettigheder er godt nok indskrevet i præamblens
formålsangivelser og nu i TEU artikel 6, men hovedformålet med samarbejdet er stadig
økonomisk integration.
[144]
Se eksempelvis Sag 44/79
Hauer,
dom af 13. december 1979,
Nold, sag 4/73,
dom af 14. maj 1974 og Sag 11/70
Internationale
Handelsgesellschaft, dom af 17. december 1970.
[145]
Jf. undtagelsesbestemmelserne i EMK, eksempelvis artikel 8,
stk. 2, artikel 9, stk. 2, artikel 10, stk. 2 og 11, stk. 2.
[146]
Nan Rasmussen, L. & Schønberg, S., 1993, s. 136f, betegner
denne fremgangsmåde for kvalitetsmetoden, som fokuserer på EU-retssystemets funktion.
Domstolen skal herefter vælge den løsning blandt flere mulige, som bedst er egnet
til at tage højde for de økonomiske, politiske og sociale forudsætninger i EU, og
som derfor også vil være bedst egnet til at indgå som en integreret del af en velfungerende
union.
[147]
Jf. Coppel &
O’Neill, 1992, s. 692.
[148]
Jf. Coppel &
O’Neill, 1992, s. 682.
[149]
Nan Rasmussen, L. & Schønberg, S., 1993, s. 169f. nævner
tre sager i perioden 1955-1986 vedrørende menneskerettigheder, hvor EFD har givet
den sagsøgende part medhold. Weiler & Lockhart, 1995, s. 84f. opremser en stribe
af sager, hvor menneskerettighederne med succes er blevet påberåbt.
[151]
Det må forventes, at den nu nedlagte Menneskerettighedskommissions praksis fortsat
vil have vejledende betydning jf. nedenfor kapitel 8.4.
[152]
Jf. attributionsprincippet TEF artikel 5 (3b). EFD er ofte
blevet kritiseret for sin “judicial activism”.
[153]
“margin of
discretion”
[154]
Se bilag I: Politiske initiativer.
[155]
Idet den er den eneste fælleserklæring
på dette område, jf. i øvrigt bilag I.
[156]
Fælleserklæring af 5. april 1977, EF-tidende C103/1
[157]
Erklæringens indhold er nu i det væsentlige gentaget i TEU artikel 6 (F(2)), se
nedenfor kapitel 7.2.2. og 7.3.3.
[158]
Mendelson, 1981,
s. 139 anfører at “Although emanating from political organs, this pronouncement
seems to be directed, at least in part, to the Court; and its influence could be
considerable, if only because it offers the latter the reassurance that its innovative
activities in the field of human rights have the support and approval of the other
institutions of the Communities and, indirectly, of the Member States.”
[159]
Jf.
Hauer 44/79,
dom af 13. december 1979, hvor EFD henviser til erklæringen, jf. præmis 15 og 16.
[160]
Den politiske betydning af sådanne softlaw acts kan dog være meget væsentlig, jf.
Dauses, M.A., 1985, s. 413f.
[161]
Se eksempelvis Hauer 44/79 citeret i
note 159.
[162]
Se bilag I: Politiske initiativer. Der er primært EP og Kommissionen som har været
aktive i denne henseende.
[163]
Se nedenfor kapitel 7.3. Dette er Rådets første initiativ i retning af en tiltrædelse
af EMK.
[165]
I forhandlingerne om Amsterdamtraktaten overvejede man de demokratiske
problemer i Unionen og EU-institutionernes funktion, komposition, arbejdsmetoder
samt beslutningsprocedurerne i lyset af de forestående udvidelser. Unionsborgerne
skulle sættes i centrum i EU ved at fremme demokrati, åbenhed og
EU-institutionernes og EU-politikkernes effektivitet (jf. Den almindelige
beretning om EU’s aktiviteter 1996). Dette førte dog hverken til en tilslutning
til EMK eller vedtagelsen af et menneskerettighedskatalog.
[166]
Jf. Formandskabets konklusioner fra Det Europæiske Rådsmøde
i Köln, den 3. og 4. juni 1999, bilag IV. Dette er Rådets første initiativ til vedtagelse
af et menneskerettighedskatalog indenfor EU. EP og Kommissionen havde tidligere
anerkendt behovet for et sådant katalog jf. bilag I. EP havde endda vedtaget en
beslutning, som indeholdt et menneskerettighedskatalog.
[167]
Jf. TEF artikel 136 (117). Fællesskabet er hovedsagelig et
økonomisk fællesskab, hvilket gør beskyttelsen af økonomiske og sociale rettigheder
mindst lige så vigtig som beskyttelsen af personlige og politiske rettigheder. Comité
des Sages har ligeledes foreslået at der udarbejdes et katalog af rettigheder, både
sociale og økonomiske rettigheder som politiske og personlig rettigheder, som inkorporeres
i EU-traktaterne, jf.
Comité des Sages,
1996, s. 49f.
[168]
Jf. Formandskabets konklusioner fra Det Europæiske Rådsmøde i Tammerfors den 15.
og 16. oktober 1999, bilag I. Udvalget består af femten befuldmægtigede for medlemsstaternes
stats-og regeringschefer, en befuldmægtiget for Kommissionens formand, 16 medlemmer
af EP og to medlemmer af hvert af de nationale parlamenter i medlemsstaterne. Herudover
deltager to repræsentanter for EFD som observatører. Der er planlagt 6 møder inden
Det Europæiske Rådsmøde i december 2000.
[169]
Jf. nedenfor kapitel 9.
[170]
Jf. Sag 249/86
Kommissionen mod Tyskland, dom af 18. maj 1989, præmis 10 “Det bemærkes
at forordning (EØF) nr. 1612/68 også må fortolkes på baggrund af kravet om respekt
for familielivet, der er nævnt i artikel 8 i Konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder
og grundlæggende frihedsrettigheder. Denne respekt er en del af de grundlæggende
rettigheder, som ifølge Domstolens faste praksis og præamblen til Den Europæiske
Fælles Akt er anerkendt af fællesskabsretten.”
[171]
Jf. Neuwahl, N., 1995, s. 1
[172]
Jf. Betten, L., 1998, s. 129.
[173]
Jf. Gulmann, 1995, s. 199.
[174]
Jf. Sag 10/93,
A mod Kommissionen.
[175]
Jf. præamblens tredje afsnit.
[176]
Jf. Betten, L., 1998, s. 130f.
[178]
Tidligere foreskrev TEU artikel K.2 (1) at de spørgsmål af fælles interesse, som
er opregnet i artikel K.1 (nu artikel 29) (som er udformet med henblik på virkeliggørelsen
af Unionens målsætninger, navnlig den frie bevægelighed for personer) skal behandles
under overholdelse af EMK og Konventionen om Flygtninges Retsstilling, ligesom den
beskyttelse medlemsstaterne yder personer, der er ofre for politisk forfølgelse,
skal holdes for øje. Artikel K vedrørte ikke den frie bevægelighed for arbejdstagere
etc. som er behandlet under TEF, men derimod landenes asylpolitik, immigrationspolitik,
politik overfor tredjelands borgere samt politisamarbejdet. Betydningen af artikel
K er dog stærkt begrænset, idet EFD kun har kompetence over TEF og artikel K.3,
stk. 2, litra c), tredje afsnit (dvs. EFD kan fortolke og afgøre spørgsmål om anvendelse
af de konventioner, som Rådet har udarbejdet på de områder, som der er henvist til
i artikel K.1), samt TEU artikel L-S (som er overgangsbestemmelser) jf. artikel
L. Artikel K.3(3) åbnede dog op for, at det i sådanne konventioner kunne bestemmes,
at EFD skulle have kompetence til at fortolke konventionernes bestemmelser og til
at træffe afgørelse om tvister vedrørende deres anvendelse. Kompetencebegrænsning
kunne let give juridiske problemer pga. afvisningen af at give retlig beskyttelse
til individer, som blev berørt af Unionens aktiviteter. EFD gjorde opmærksom på
disse problemer i Defrenne og
Blaizot.
[179]
Se Betten, L., 1998, s. 131.
[181]
Jf. TEF’s nye afsnit IV, Visum, asyl, indvandring og andre
politikker i forbindelse med den fri bevægelighed for personer.
[182]
Jf. TEF artikel 68(2) jf. 62, nr.1).
[183]
Jf. Protokol om integration af Schengen-reglerne i Den Europæiske
Union, artikel 2. Schengen-reglerne betragtes som retsakter baseret på afsnit VI,
Bestemmelser om politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager i TEU.
[184]
Jf. Vedsted Hansen, J., 1998, s. 17f.
[185]
Jf. TEU afsnit VI, Bestemmelser om politisamarbejde og retligt
samarbejde i kriminalsager.
[186]
Jf. Erklæring ad artikel K.2 i Traktaten om Den Europæiske
Union.
[187]
Europa-Parlamentet har udtrykt bekymring vedrørende det demokratiske
underskud forårsaget dels af det faktum, at forhandlinger og aftaler på dette område
forbliver fuldstændig i hænderne på Medlemsstaterne, og dels uklarheden om hvilken
domstol der kan udøve retlig kontrol, jf.
EUROPE, nr. 2044, 3. juli 1997.
[188]
i dets sammensætning af stats- og regeringschefer på forslag af en tredjedel af
medlemsstaterne eller Kommissionen og efter samstemmende udtalelse fra Europa-Parlamentet.
Det forhindrer ikke enstemmighed, at en medlemsstat afholder sig fra at stemme,
når Rådet fastslår en overtrædelse.
[189]
Jf. nedenfor kapitel 8.4.
[190]
I Rådets erklæring af 10. december
1997 (EF-bulletin 12/97) anføres det i overensstemmelse hermed, at med Amsterdam-traktatens
ikrafttræden vil overholdelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder
være en betingelse for tiltrædelse af Den Europæiske Union, og alvorlige og gentagne
forsyndelser mod disse rettigheder kan medføre, at en medlemsstats rettigheder suspenderes.
Se TEU artikel 49.
[191]
Artiklen kaldtes også artikel 6A og er i princippet en viderebygning på TEF artikel
12 (6) om forbud mod nationalitetsdiskrimination. Der er allerede vedtaget en del
sekundære retsakter om bl.a. racediskrimination.
[193]
Folkeafstemningerne om Maastricht-traktaten i Danmark og Frankrig viser, at der
er et stort behov for at styrke EU-systemets legitimitet.
[194]
Efter TEF artikel 300(6) kan Rådet, Kommissionen eller Parlamentet
forud for indgåelse af en aftale mellem Fællesskabet og en eller flere stater eller
internationale organisationer indhente udtalelse fra Domstolen om den påtænkte aftales
forenelighed med traktaten.
[195]
I forbindelse med proceduren var der indlæg både fra Rådet, Kommissionen, Europa-Parlamentet
og langt de fleste medlemsstater.
[196]
Jf. udtalelse 2/94, I-1786, præmis 20
[197]
Jf. attributionsprincippet i TEF artikel 5 (3b) som foreskriver, at Fællesskabet
skal handle inden for rammerne af de beføjelser og mål, som er tillagt det ved traktaten.
Det betyder dog ikke, at Fællesskabets kompetence til at påtage sig internationale
forpligtelser skal følge af udtrykkelige bestemmelser i traktaten, det kan også
følge implicit af disse bestemmelser (jf. EFD’s praksis og udtalelse 2/91 af
19. marts 1993, præmis 7).
[198]
Artikel 308 er udformet med henblik på at udfylde det tomrum der kan opstå, såfremt
en handling fra Fællesskabets side viser sig påkrævet for at virkeliggøre et af
Fællesskabets mål inden for fællesmarkedets rammer og traktaten ikke indeholder
den fornødne hjemmel.
[200]
Koch, H., 1999, s. 221, vurderer at den tyske Maastricht-sags
(Bundesverfassungsgerichts dom af 12. oktober 1993) sætning om, at fortolkningen
bl.a. af art. 235 “ikke…(må)…få til resultat, at traktaten udvides”
direkte har været anledning til sætningen i EFD’s udtalelse om, at artiklen
under ingen omstændigheder kan anvendes som hjemmel for fastsættelse af bestemmelser,
der reelt har som konsekvens, at traktaten ændres. EFD’s udtalelse kan derfor
betragtes som en autoritativ tilkendegivelse af en reel omfortolkning af art. 235
med virkning for fremtiden, idet den tyske forfatningsdomstols afgørelse må forstås
på den måde, at Tyskland tager klart afstand fra den dynamiske aktivisme hidtil
udøvet af EFD.
[204]
Domstolen kom ikke ind på disse problemer, da den ikke havde tilstrækkelig information
om de arrangementer m.v. Fællesskabet havde forestillet sig.
[205]
Herudover ville det være nødvendigt at ændre de tekniske bestemmelser angående Europa-Rådets
intervention i kontrolmaskineriet i konventionen, da Fællesskabet ikke ønskede at
blive medlem af Europa-Rådet. Derudover
forudsætter EMK i en del tilfælde, at der er tale om en stat, fx når visse rettigheder
begrænses af hensyn til den nationale sikkerhed etc. Behovet for i visse tilfælde
at begrænse bestemte rettigheder på grund af væsentlige interesser gælder lige så
meget for Fællesskabet som for Konventionslandene. Dette problem kunne derfor løses
ved, at man i tiltrædelsesprotokollen anfører, at sådanne bestemmelser skulle gælde
mutatis mutandis for Fællesskabet.
[206]
Efter EMD’s restrukturering, som trådte i kraft den 1.
november 1998, er der flere mulige løsninger: ingen fællesskabsdommer, udnævnelse
af en permanent dommer med den samme status som andre dommere, eller udnævnelse
af en dommer med speciel status, alene berettiget til at stemme i sager om fællesskabsret.
Denne dommer kan ikke være medlem af EFD på samme tid.
[207]
Jf. TEF artikel 220 (164) og 292 (219). I EFD’s udtalelse
1/91 afviste EFD ikke, at EF kunne blive underlagt en anden international domstol,
og spørgsmålet er fortsat uafklaret.
[208]
jf. EMK artikel 26.
[209]
Jf. Kommissionens Memorandum af 4. april 1979 om Fællesskabets
tiltrædelse af EMK, EF-Bulletin supplement 2/79, afsnit 24. Man ville dog kunne
gå direkte til EMD, hvis man ikke havde mulighed for at få sagen til bedømmelse
for EFD, fx hvis en borger eller virksomhed ikke kan opfylde kravet efter artikel
173(4).
[210]
Se herom fx 1983, §569.
[212]
Herunder også MK’s
praksis jf. nedenfor kapitel 8.4.
[213]
Hertil kommer den
disciplinerende effekt det ville have på EFD/RFI, at krænkede parter ville kunne
gå videre til EMD.
GA i Konstantinidis
sag 168/91, præmis 50-51 anfører dog, at en konflikt mellem EFD og EMD kun sjældent
vil opstå.
Om medlemsstaternes EMK-stridige
handlinger se nedenfor kapitel 8.4.
[214]
Jf. O’Leary, S., 1996, s. 365 samt Schermers, 1990, s.
256, der anfører at tilslutning på én gang ville styrke en ensartet menneskeretsbeskyttelse
i Europa og demonstrere, at EU er en fuldgyldig retsorden, som på linje med medlemsstaterne
har et (eget) menneskerettighedsfundament.
[215]
Jf. O’Leary, S., 1996, s. 369 og Clapham, A., 1990, s.
362.
[216]
Jf.
Kommissionen mod Rådet,
sag 300/89, dom af 11. juni 1991, præmis 20, samt Clapham, A., 1990, s. 361.
[217]
Jf. Betten, L., 1998,
s. 119. Clapham, A., 1990, s. 362 anfører, at den politiske betydning
af en tiltrædelse ikke skal undervurderes.
[218]
Nan Rasmussen, L. & Schønberg, S., 1993, s. 244, nævner
at EMK bl.a. ikke indeholder regler om arbejdsmiljø, sundhed, undervisning eller
miljøbeskyttelse.
[219]
Jf. ovenfor kapitel 7.3.4. og note 205 samt
Dauses, M.A., s. 417.
[220]
Man ville dog kunne gå direkte til EMD, hvis man ikke havde
mulighed for at få sagen til bedømmelse for EFD, fx hvis en borger eller virksomhed
ikke kan opfylde kravet efter artikel 173(4).
[221]
Se nedenfor kapitel 8.2.
samt Dauses, M.A., s. 417 og Nan Rasmussen, L. & Schønberg, S., 1993, s. 244.
Det gælder fx retten til frit at vælge og udøve et erhverv. Menneskeretsbeskyttelsen
kan derfor blive opsplittet mellem to domstole, dersom en borger på én gang mente
sin ejendomsret og ret til erhvervsfrihed krænket, måtte han opleve, at EFD havde
det sidste ord i erhvervsfrihedsspørgsmålet, mens ejendomsretsspørgsmålet skulle
prøves for EMD. Det må dog antages at sådanne situationer kun sjældent vil forekomme.
[222]
Nogle medlemsstater har været imod en tiltrædelse af EMK, da
det ville understrege Fællesskabets retsorden, som en separat fuldt udviklet retsorden
ækvivalent til medlemsstaternes.
[223]
Jf. Rådets afgørelse om udarbejdelse af et charter om Den Europæiske
Unions grundlæggende rettigheder, jf. Formandskabets konklusioner, Köln, den 3.
og 4. juni 1999, Bilag IV samt det forhold, at der ikke siden EFD’s udtalelse
2/94 har været politiske initiativer om Fællesskabets tiltrædelse af EMK, jf. bilag
I.
[224]
Sag 46/87 og 227/88
Hoechst
A.G. m. Kommissionen, dom af 21. september 1989.
[225]
Jf. præmis 17 og 18. Domstolen bekræftede dette i sag 85/87
Dow Benelux m. Kommissionen og Forenede
sager 97-99/87
Dow Chemical Ibéria og andre m.
Kommissionen.
[226]
Sag 72/1991/324/396
Niemietz
v. Germany, dom af 16. december 1992.
[227]
Jf. præmis 31. Gulmann, C. & Hagel-Sørensen, K., 1995,
giver i en fodnote, s. 199, udtryk for, at EMD lagde vægt på, at der var tale om
en advokat, og at afgørelsen derfor ikke behøver at være uforenelig med Hoechst.
Hertil skal anføres, at det ikke var selve det forhold, at Niemietz var advokat
som var udslagsgivende, men det forhold, at man ikke kunne adskille professionelle
aktiviteter fra private og derfor måtte udstrække beskyttelsen til Niemietz’
forretningslokaler. Ifølge denne tankegang ville Hoechst også være beskyttet under
artikel 8, men adgangen til at gøre indgreb i denne ret efter artikel 8, stk. 2
ville alt andet lige være større jf.
EMD’s tilføjelse.
[228]
EMD
Open Door Counselling and Dublin Well Woman mod Irland, 15 EHRR 244.
[229]
Jf. præmis 73 “The
court is first struck by the absolute nature of the Supreme Court injunction which
imposed a “perpetual” restraint on the provision of information to pregnant
women concerning abortion facilities abroad, regardless of age or state of health
or their reasons for seeking counselling on the termination of pregnancy.”
Endvidere fandt EMD at der ikke var nogen direkte sammenhæng mellem den
givne information og terminationen af liv. Endvidere kunne de gravide kvinder få
fat i den information som Open Door Counselling gav andre steder og forbuddet var
derfor delvist ineffektivt.
[230]
Sag 159/90
Grogan,
dom af 4. oktober 1991.
[232]
GA van Gerven fandt, at det nationale forbud faldt indenfor EU-rettens anvendelseområde,
og at foreneligheden med ytringsfriheden derfor skulle undersøges. GA van Gerven
konkluderede dog, at de irske myndigheder, indenfor rammerne af sit skøn, godt kunne
finde forbuddet acceptabelt i et demokratisk samfund.
[233]
Se bl.a. ovenfor kapitel 6.6. samt Holst Christensen &
Kjølbro, 1998, s. 155.
[234]
Der findes også andre domme som illustrerer potentialet for
forskellige fortolkninger ved de to domstole, eksempelvis
Grant, sag 249/96, dom af 17. februar 1998 sammenholdt med EMD’s beskyttelse
af homoseksuelle jf
. Dudgeon mod Storbritannien,
EHRR 149 samt MK’s afgørelse i
Sutherland
mod Storbritannien, 182/1996. Se i øvrigt Betten, L., 1998, s. 90f.
[235]
RFI kan eksempelvis tage stilling til annullations- og passivitetssøgmål, men ikke
til præjudicielle sager jf. TEF artikel 234, jf. artikel 225, sager i henhold til
artikel 300, 2. afsnit, sager, som rejses i henhold til artikel 237. Se Rasmussen,
H., 1998, s. 427f.
[236]
Jf. Rasmussen og Schønberg, 1993, s. 244, samt Dauses, M., 1985, s. 417.
[237]
Jf. Dauses, 1985, s. 417.
[238]
Jf.
Nold, 4/73,
dom af 14. maj 1974,
Hauer, 44/79, dom
af 13. december 1979 og
Keller, 234/85,
dom af 8. oktober 1986.
[239]
Jf. TEF artikel 5 (3B).
[240]
Jf. Dauses, 1985, s. 417.
[241]
Efter artikel 307 berøres “de
rettigheder og forpligtelser, der følger af konventioner, som før denne Traktats
ikrafttræden er indgået mellem på den ene side en eller flere Medlemsstater og på
den anden side et eller flere tredjelande, … ikke af bestemmelserne i denne
Traktat”
[242]
Jf. eksempelvis Schermers, 1983, §§ 133 og 134.
[243]
International Fruit Company,
forenede sager 21-24/72, Dom af 12. december 1972, præmis 14-18.
[244]
Jf. Mendelson, M., 1983, s. 104 samt 1981, s. 125, 157-8.
[245]
Jf. Mendelson, M., 1983, s. 105.
[246]
Jf. Schermers, 1990, s. 251f.
[247]
Hertil bemærkes, at medlemsstaterne ikke på traktatforfatningstidspunktet
havde begreb om, i hvilket omfang samarbejdet ville udvikle sig, og at rettigheder
i EMK kunne blive krænket.
[248]
Medlemsstaterne burde derfor et stykke henne ad vejen have
adresseret disse problemer, og taget skridt til at sikre deres forpligtelser efter
EMK.
[249]
Jf. eksempelvis sag 368/95,
Familiapress, præmis 18.
[250]
Jf. ovenfor kapitel 6.6.
[251]
Se fx van Hamme, A., 1994, s. 79.
[252]
Jf. ovenfor kapitel 6.6.
[253]
Jf. ovenfor kapitel 8.1.1.
[254]
Se ovenfor kapitel 7.3.5.
[255]
Jf. ovenfor kapitel 7.1. om de politiske initiativer.
[256]
Schermers, H.G., 1999, s. 679, bemærker at Fællesskabet kan
være bundet af EMK ved succession af medlemsstaterne, men hvis det er tilfældet
indebærer det ikke en ret til at indbringe en klage mod Fællesskabet, i tilfælde
af, at det anses for at være ansvarlig for en krænkelse af EMK.
[257]
Jf. eksempelvis
CFDT mod EF,
sag 8030/77, afgørelse af 10. juli 1978, DR 13, s. 231 og sag 13539/88
D mod EF, afgørelse af 19. januar 1989, [1989] 2 CMLR 57.
[258]
Jf. sagerne citeret i noten ovenfor og EMK artikel 1. Clapham,
A., 1990, s. 336 anfører, at såfremt en fællesskabsakt har virkning udenfor Fællesskabet
kan det være, at alle medlemsstaterne vil blive stillet ansvarlige efter artikel
1 EMK.
[259]
Jf. Holst Christensen & Kjølbro, 1998, s. 157. Schermers,
H.G., 1999, s. 679, bemærker, at fællesskabsretsakter er retsakter fra en separat
juridisk person og selv om medlemsstaterne kan have nogen indflydelse på sådanne
retsakter, kan de ikke holdes ansvarlige for dem.
[260]
Schermers, H.G., 1990, s. 258, anfører, at en aggressiv praksis
fra konventionsorganernes side, ville indebære en afvisning af Fællesskabet som
en separat retsorden, hvilket kan være skadeligt for fællesskabsrettens udvikling.
[261]
Jf.
M. og Co. MK’s
afgørelse af
9. februar 1990, 64 DR,
s.138.
[262]
Ibid, s. 145. (kursiv egen fremhævelse).
[263]
MK lagde især vægt på, at EP, Rådet og Kommissionen har besluttet,
at de vil respektere menneskerettigheder jf. Fællesbeslutningen af 5. april 1977
samt EFD’s praksis, hvorefter den kontrollerer fællesskabsretsakters forenelighed
med menneskerettigheder, herunder dem i EMK, jf. afgørelsen s. 145.
[266]
Jf. Holst Christensen & Kjølbro, 1998, s. 158.
[267]
Holst Christensen & Kjølbro, 1998, s. 157f. bemærker således,
at “Det må anses for utvivlsomt, at de sanktioner, som Europa-Kommissionen
har mulighed for at pålægge selskaber for manglende overholdelse af konkurrencelovgivningen,
er af en sådan karakter, at der er tale om straffesager i den i artikel 6, stk.
1, forudsatte betydning. De nationale administrative myndigheders og domstoles behandling
af lignende sager skal derfor ske med respekt af de garantier, der følger af artikel
6. På den baggrund kan det forekomme overraskende, at medlemsstaterne ved at overlade
kompetencen til internationale organer generelt kan unddrage sig de forpligtelser,
der følger af konventionen.” Holst Christensen & Kjølbro finder, at Menneskerettighedskommissionen
kunne have valgt en anden løsning, som på den ene side sikrede, at konventionsorganerne
ikke indirekte blev kompetente til at behandle klager over Fællesskabets institutioner,
og på den anden side sikrede de berørte borgere en bedre og mere effektiv beskyttelse
af de konventionssikrede rettigheder. Således foreslår de en fremgangsmåde, hvorefter
medlemsstaterne som udgangspunkt ikke pådrager sig et ansvar efter konventionen,
når de medvirker til at gennemføre afgørelser truffet af Fællesskabets institutioner,
medmindre det er åbenbart, at der i forbindelse med sagsbehandling for eller afgørelsen
fra Fællesskabets institution er sket en væsentlig tilsidesættelse af konventionen.
[268]
Matthews mod U.K.
Dom af 18. februar 1999. sag nr. 24833/94.
[270]
Jf. MK’s udtalelse i
M.
& Co. citat ovenfor.
[273]
Jf. præmis 65. EMD fastslog endvidere,
at U.K. sammen med de andre medlemsstater er ansvarlige efter EMK for konsekvenserne
af Maastrichttraktaten og forpligtelserne efter 1976 retsakten. U.K. har derfor
ansvaret for at rettighederne efter artikel 3 i tillægsprotokol nr. 1 sikres i Gibraltar
jf. artikel 1 EMK. EMD fandt, at artikel 3 kan anvendes på valg til EP og, at EP,
med dets udvidede rolle i beslutningsprocedurerne efter Maastrichttraktaten, havde karakter af lovgivende myndighed
efter artikel 3 også i Gibraltar. Menneskerettighedskommissionen fandt sagen (nr.
24833/94) antagelig den 16. april 1996. I dens beretning af 29. oktober 1997 (tidligere
artikel 31 EMK) gav den udtryk for, at artikel 3 i tillægsprotokol nr. 1 ikke var
blevet krænket. (elleve stemmer mod seks)
[274]
Denne indstilling har EFD i øvrigt også.
[275]
Jf. Holst Christensen & Kjølbro, 1998, s. 158, citeret
ovenfor i note 267.
[277]
Jf. præmis 33: Indeed, the 1976 Act cannot be challenged before the European Court
of Justice for the very reason that it is not a ‘normal’ act of the Community,
but is a treaty within the Community legal order. The Maastricht Treaty, too, is
not an act of the Community, but a treaty by which a revision of the EEC Treaty
was brought about.”
[278]
Jf. Schermers, 1999, s. 680.
[279]
Jf. Schermers, 1999, s. 680f, som anfører, at EMD i
Matthews, præmis 38, henviser til en 20 år gammel EMD dom.
[280]
Jf.
Heinz, MK’s
afgørelse af 10. januar 1994, DR 76, s. 125.
[281]
Jf. Holst Christensen & Kjølbro, 1998, s. 161 og EMD’s
dom af 15. november 1996 i
Cantoni -sagen.
[282]
Jf. Holst Christensen & Kjølbro, 1998, s. 159 og EMD’s
dom af 26. februar 1998 i
Pafitis-sagen.
[283]
Eksempelvis Unionsborgerskab, svindel, toldforseelser og insider dealing.
[284]
Jf. ovenfor kapitel 6.6. og kapitel 8.1.
[285]
EFD har tidligere tillagt politiske erklæringer betydning, jf. eksempelvis Fælleserklæringen
fra 1977 og Hauer, refereret ovenfor. Det må antages, at EFD vil følge det foreslåede
katalog, som i princippet vil være en kodificering af retspraksis. Såfremt EFD ikke
følger kataloget, er det et yderligt incitament til at EU-institutionerne vælger
at lade kataloget inkorporere i traktaterne, på denne måde kan de sikre sig at de
får deres vilje.
[286]
Jf. Det Europæiske Råds afgørelse af 3.-4. juni 1999 om udarbejdelse af et EU-katalog
om grundlæggende rettigheder.
[287]
Jf. ekspertgruppens (bestående af Jean-Luc Dehaene, Richard
von Weizsäcker og David Simon) rapport af 18. oktober 1999 til Kommission, om “The
Institutional Implications of Enlargement”, punkt 3.2.
[288]
handlende på baggrund af et nyt super-kvalificeret flertal eller ved enstemmighed
afhængig af emnet.
[289]
eventuelt med et særligt flertal.
[291]
Umiddelbart tyder medlemsstaternes første reaktioner på, at de er imod en opsplitning
af traktatteksten.
[292]
Jf. ovenfor kapitel 7.1.