I kommissionens kløer  

Kommissionsdomstolene – dansk forvaltnings særlige undersøgelses- og domstolsinstanser.

Af Karl Peder Pedersen

Artikel i Informationsserien 1. Statens Arkiver 2002

Indholdsfortegnelse

Hvad er en kommission?

Kommissionerne i dansk historie

- De første kommissioner (1536-1660)

- Enevældens kommissioner (1660-1848)

- Folkestyrets kommissioner (1849-2000)

Rammer og regler for kommissionsdomstole

Eksempler på kommissionsdomstole

Hvor finder jeg materiale fra kommissionsdomstole?

Forskningsmuligheder

Litteraturliste

---

Danmarkshistorien er fuld af kommissioner. Det var undersøgelses- og inkvisitionskommissioner, der i 1676 dødsdømte den mægtige minister Peter Griffenfeld og knap 100 år senere riget reelle hersker Struensee. I 1993 førte en undersøgelsesrets erklæring i Tamilsagen om ikke til dødsdomme, så dog til regeringen Schlüters afgang, og allerede året efter måtte den nye skatteminister Ole Stavad forlade sin post i utide efter at en undersøgelseskommission havde udtalt sig om de spegede forhold omkring Skatteministeriets rolle i forbindelse med Sparekassen Nordjyllands overtagelse af Himmerlandsbanken.

  Går vi de sidste 300-400 års danmarkshistorie grundigt igennem, vil vi i hver generation kunne finde lignende - for de flestes vedkommende dog i dag glemte - eksempler på kommissionsdomstole, der er blevet brugt til at rydde op på den politiske arena. Dette er imidlertid kun én, om end ganske spektakulær, måde at bruge kommissioner på. Kommissioner kendes nemlig overalt i det danske politiske og administrative univers; der er parlamentariske kommissioner, ministerielle kommissioner, kommunale skole-, fattig-, sundheds- og ligningskommissioner, amtslige forligs-, landvæsens-, vandsynskommissioner for blot at nævne et skønsomt udvalg. Endelig er der også på det seneste EU-kommissionen, hvortil Danmark som bekendt stiller med én kommissær.

Hvad er en kommission?

Kommissionen er ikke nogen entydig størrelse i dansk forvaltning, sådan som det netop tydeligt er fremgået. Men hvad er en kommission egentlig? Den første forsøg på en definition, vi kender, er fra 1641, hvor juristen Christen Ostersen-Wejle i sit opslagsværk Glossarium Juridico-Danicum formulerede det således : ”Commissarier, vel Commissarii, kaldes de gode mænd, som tages udi befalinger og haver fuld magt, sagen enten til mindelighed af forene, eller og parterne ved endelig dom at skille”. Vi har her at gøre med en kort, klar og fyndig definition, som det falder naturligt at tage udgangspunkt i, når vi skal beskrive indholdet og forstå baggrunden for det særlige magt- og forvaltningsfænomen, der hedder kommissionen, og som både under enevælden, men så sandelig også i de efterfølgende mere demokratiske tider, spillede en stor rolle i dansk politik og forvaltning.

  I sin definition slår Ostersen-Wejle for det første fast, at for at blive kommissær skal man være almindelig anerkendt som en god og agtværdig samfundsborger. Der skal stå respekt om personen, og det ligger i luften, at han må forventes at indtage en position og have en pondus, der gør ham i stand til at løse den stillede opgave tilfredsstillende. For det andet fremgår det, at forudsætningen for at nogen overhovedet kan agere som kommissær er, at der foreligger en befaling om noget sådant. Befalingsudstederen, eller mandatgiveren, vil i langt de fleste tilfælde være regeringen eller de øverste centraladministrative myndigheder, men også andre kan i princippet nedsætte kommissioner. Befalingen - ordren – er det helt afgørende element i definitionen, sådan som det også ligger i ordets latinske oprindelse, idet commissio jo betyder at betro en et hverv. Det er ordren, og alene den, som sætter kommissionen ind i verden, og det er det kommissorium, der knyttes til ordren, som definerer dens opgave.

  For det tredje har kommissioner fuldmagt til at træffe beslutning på den måde og inden for det område, som ordren og kommissoriet angiver. Endelig fremgår det som det fjerde af Ostersen-Wejles definition, at arbejdsopgaven i første række bestod i at fungere som mægler med henblik på at få parterne til at indgå forlig, og kun hvis dette ikke lykkedes, da at fælde dom.

  I modsætning til de tre første betingelser var den fjerde ikke ultimativ, - kommissioner kunne sagtens pålægges andre opgaver end at mægle eller dømme. F.eks. kunne de udføre særlige forvaltningsopgaver, sådan som det også fremgår af glossariets artikel ”commissarierne i Skaane”. Her beretter Ostersen-Wejle om, at rigsrådet, eller i dets fravær lensmændene på Malmøhus og Landskrone , ”er forordnede og befuldmægtigede” til at opkræve og administrere den særlige told, der var pålagt med henblik på at finansiere de skånske grænsebefæstninger mod Sverige.

  Når Ostersen-Weyle i sit leksikon viede to rubrikker til kommissærer, er det sikkert fordi, han mente, at der var tale om to forskellige typer, og dermed peger han frem på senere tiders skelnen mellem bevilgede og befalede kommissioner. Der kan på mange måder være god raison i at sondre mellem kommissioner, der nedsattes efter ønske fra borgere (bevilgede kommissioner), og kommissioner, hvor dette ikke var tilfældet (befalede kommissioner), ikke mindst fordi der gjaldt forskellige regelsæt for de to typer. Skal vi i dag formulere en samlende og overordnet definition for samtlige kommissioner, må den lyde nogenlunde sådan: En kommission er én eller flere personer, der i kraft af en særlig og udtrykkelig ordre, er blevet bemyndiget til at løse en stillet opgave på en nærmere angivet måde. Opgaven udføres på mandatgiverens vegne, og afgørelsen forlenes med dennes autoritet. Set i det brede perspektiv kan vi opstille følgende fem hovedtyper af kommissioner:

1.      Særdomstole.

2.      Undersøgelsesinstanser.

3.      Mæglingsinstanser.

4.      Lovforberedende udvalg.

5.      Almindelige forvaltningsorganer med særligt ressort.

Dette hæfte beskæftiger sig primært med de to første typer, der begge har domstolskaraktér, og som under ét benævnes kommissionsdomstole. Her er tale om kommissioner, der er udpræget ekstraordinære og enkeltopgavefikserede, og deres levetid var som regel kort. Før vi skal se nærmere på dem, vil kommissionsvæsenets historie i korte træk blive gennemgået.

Kommissionerne i dansk historie

De første kommissioner (1536-1660)

Ved reformationen i 1530´erne elimineredes den katolske kirkes magt i Danmark og Norge, og samtidig konfiskeredes de omfattende gejstlige godsbesiddelser. Kongen og rigsrådet fik dermed ikke alene dobbelt så meget krongods at råde over, de måtte også fylde det tomrum ud, der opstod efter at kirkens rolle i samfundslivet var blevet drastisk beskåret. Der var bl.a. brug for ny lovgivning, hvor staten gik ind og fastsatte regler for det, som den katolske kirke tidligere havde taget sig af, ikke mindst i relation til retspleje og strafferet. Man stod således over for mange, nye statslige opgaver, der skulle løses, men det førte dog ikke til oprettelsen af nye statsinstitutioner; tvært om søgte man at klare tingene inden for det eksisterende politisk-administrative rammer med kongen og rigsrådet i centrum. Dette system kom efterhånden under pres, og fra 1500-tallets anden halvdel skete det ikke sjældent, at kongen delegerede løsningen af specifikke opgaver ud til en eller flere særligt udpegede personer. Det kunne handle om løsningen af konkrete forvaltningsopgaver, men det kunne også dreje sig om at dømme i landets højeste domstol, Rettertinget. På papiret bestod dette af kongen og det samlede rigsråd, men ikke sjældent var adskillige fraværende, hvilket dog ikke lammede Rettertinget, eftersom de tilstedeværende råder normalt altid var forsynet med kongelig bemyndigelse, der gjorde dem i stand til at agere med fuld gyldighed.

  Kongen kunne således bemyndige rigsråder til at dømme på sine vegne på Ryttertinget, men han kunne også udpege rigsråder eller andre ”gode mænd” til i enkeltsager at optræde som dommere på lavere niveau. Brugen af sådanne kommissionsdommere var dog ikke uproblematisk, for netop i årtierne efter 1536 lagde man meget vægt på at styrke det almindelige retsvæsen, så dette blev i stand til at udgøre en af grundpillerne i den protestantiske stat. Allerede i 1537 blev der påbudt en fast instansrækkefølge, og dette indskærpedes i den efterfølgende tid flere gange. Samtidig forpligtede Frederik 2. sig i kalundborgrecessen fra 1576 til at bruge de ordinære domstole mest muligt. Kun på to områder kunne han fortsat udpege kommissærer, nemlig i ”sager, som samfrænder bør at dømme udi”, og i ”trætter, som så begiver sig, at derpå ikke kan dømmes med mindre end åstederne tages i besigtigelse”. Brugen af kommissioner blev derved begrænset til de områder, hvor der fra gammel tid af havde været tradition for private afgørelser ved inddragelse af værger og slægtninge (bl.a. skifter), og til sager, som forudsatte besigtigelse, og som bedst kunne afgøres ved direkte forhandling på stedet. Det, man havde i tankerne for den sidstes vedkommende, var skelsager, mageskifter o.l., men bestemmelsen rummede fortolkningsmuligheder, der åbnede op for en bredere anvendelse af kommissioner end oprindeligt tiltænkt. 

   Alting taler for at de danske regeringer under Christian 3., Frederik 2. og Christian 4. i stigende grad gjorde brug af kommissioner, men eksakte tal, der kan dokumentere dette foreligger ikke. Tidens stadig mere ressourcekrævende militære kapløb tvang nemlig det danske monarkis magthavere til at opbygge et stærkt militær og et effektivt forvaltningsapparat, der kunne sikre den finansielle grundlag for oprustningen. I 1614 var det kommet så vidt, at hæren gjordes til en permanent institution, og samtidig udpegede Christian 4. særlige krigskommissærer med ansvar for pengeudbetalinger, indkvartering, justits mv., ligesom de generelt skulle kontrollere, at alting gik rigtigt til.

  Tilsynekomsten af de militære kommissærer betød, at man nu også på et civile område begyndte at bruge ordet kommission og kommissærer i stedet for det tidligere anvendte betegnelser tilforordnede fuldmægtige eller tilforordnede råder og gode mænd. For Norges vedkommende har Gudmund Sandvik registreret, at termen kommissær første gang brugtes i et åbent brev til den søndenfjeldske adel af 17. januar 1614, og for Danmarks vedkommende synes det første gang anvendt i 1609. Den 11. marts 1609 tilstillede kongen nemlig Kield Krappe og Tyge Lange et lukket brev, hvori han udnævnte dem til ”som kommissærer” at undersøge og dømme i en sag vedrørende Christoffer Rosenkrantz.

   Som vi overfor har set det, gjorde regeringen brug af kommissioner til at dømme, til at forvalte særlige områder og til at udføre specialopgaver. Karakteristisk for den tids styreform var den kontinuerlige magtkamp mellem konge og rigsråd, og i det spil blev også kommissionerne brugt. Kongen – Christian 4. – kunne ved at få udpeget sine egne folk til kommissærer sikre sig afgørende indflydelse på sagerne, og omvendt stræbte rigsrådet efter at bruge kommissionsudnævnelser til at skaffe sig kontrol og indflydelse. Mulighederne var navnlig til stede, når kongen var i bekneb for penge, og ønskede at få flere bevilget. Det var f.eks. tilfældet i 1624, hvor rigsrådet kun accepterede Christian 4.´s ønske om at forhøje småtolden med henblik på at styrke de skånske grænsefæstninger på betingelse af, at revenuet ikke skulle gå direkte i kongens kasse, men opkræves og administreres af to skånske rigsråder. Det var disse kommissærer, der i 1641 fik deres helt egen rubrik i Ostersen-Weyles lovleksikon.

 

Enevældens kommissioner (1660-1848)

I 1660 lykkedes det ved skæbnens forunderlige tilskikkelse Frederik 3. at komme i besiddelse af den totale politiske magt i landet, og efter en kort tøven indførte han enevælden i Danmark og Norge. Noget af det kongen meget hurtigt tog fat på, var en grundig modernisering og styrkelse af statsforvaltningen - såvel den centrale i rigshovedstaden som den regionale. I perioden op til 1660 havde rigsrådet kæmpet mod moderniseringer af forvaltningen, fordi man fandt – og sikkert med rette – at det uundgåeligt ville føre til en yderligere styrkelse af kongens position, og det havde man ikke nogen interesse i. Man stod derfor i 1660 med en forældet forvaltning, som Frederik 3. straks satte sig for at modernisere. I København organiseredes den civile centraladministration i kollegier på linie med det, der kendtes i en række europæiske stater, og samtidig underkastedes regionalforvaltningen stram central styring og kontrol.

  Umiddelbart skulle man tro, at den enevældige stat med dens kolossale magtkoncentration og stærke magtapparat ikke behøvede at gøre brug af ad hoc-løsninger som kommissioner, men det viste sig snart ikke at være tilfældet. Tværtimod må man sige, og hertil var der flere gode grunde. De første enevældige konger havde nemlig et meget ambivalent forhold til forvaltningen. På den ene side var et stærkt forvaltningsapparat en afgørende forudsætning for, at enevælden overhovedet kunne sætte sig igennem og overleve. På den anden side byggede det nye styre på dogmet om, at kongen i bogstaveligste forstand skulle være eneherskende og altstyrende, og her opstod en ubehagelig misklang, hvis herskerens magt befandt sig i forvaltningens lommer. Muligheden for at udpege kommissioner kom derfor som en gave fra Himlen, for netop herigennem  kunne den enevældige konge agere direkte og suverænt.

  Frederik 3. og hans efterfølgere kunne således bruge kommissionerne til at synliggøre det enevældige regime med kongen som Guds almægtige stedfortræder på jorden, men derudover kunne de også i eminent grad tjene til både at gøre den enevældige statsapparat stærkt og effektivt. 

  For det første var det muligt at styre det enkelte sagsforløb langt bedre og præcist i en kommission, end hvis sagen behandledes af centraladministrationens kollegier. I kommissionerne sad kun få personer, der mødtes ofte, og som derfor kunne foreskrives korte afgørelsesfrister. Kongen havde desuden gennem en løbende dialog med kommissionsformanden mulighed for at følge udviklingen tæt, og være med til at styre det endelig udfald samt – ikke mindst – sikre en hurtig afgørelse.

  For det andet betød kommissionsbehandling den størst mulige hemmelighed. Under enevælden var der ikke noget, der hed offentlighed i forvaltningen; tværtimod lagde man særdeles stor vægt på at holde alting gedulgt. Således formanede Christian 5. i 1683 kronprinsen om, at ”le secret est l´ame des affaires, og rigers og landes velfærd tit og ofte deraf dependerer”. Når hemmeligholdelse her siges at være kernen i forvaltningen, var det ikke alene fordi hemmeligholdelse til alle tider har indgået i selv den mest elementære magtherskerteknik, men også i høj grad fordi kongens magtudøvelse i det enevældige teokrati var en nærmest guddommelig affære, der skulle afskærmes for nysgerrige blikke. I kommissionerne kunne alt foregå i dybeste hemmelighed, og ved at udnævne få, højt rangerende kommissærer, sikredes det, at der kun sjældent sivede ting ud såvel undervejs som siden hen.

  For det tredje var kommissioner særdeles velegnede til at undersøge og i givet fald dømme embedsmænd, der havde misbrugt deres magt, optrådt forkert, eller gjort sig skyld i kriminelle forhold. At lade sådanne sager undersøge og pådømme af de ordinære domstole ville være utænkeligt under enevælden, men det var så sandelig heller ikke noget man kunne forestille sig efter 1849. Undersøgelser af embedsmænds forhold og forvaltning har altid udløst en række forsvarsmekanismer med det primære formål at beskytte ”systemet” mod de blottelser, der kan opstå under sagen, og derfor kapsledes disse sager lynhurtigt inde i kommissionsdomstole.   

  For det fjerde lå det lige for at ty til kommissioner i sagskomplekser, der omfattede eller involverede flere ressortområder. Den klassiske løsning gik i disse tilfælde ud på at nedsætte en kommission med én eller flere repræsentanter fra hver af de regeringskontorer, der havde aktier i sagen. Også uden for Slotsholmen brugtes kommissioner i sådanne komplicerede situationer. Det dansk-norske monarki var inddelt i et virvar af retskredse, og ikke sjældent var der uenighed eller uklarhed om, hvilken myndighed eller domstol, der rettelig burde tage sig af den pågældende sag. Med til yderligere at komplicere billedet hørte, at den enkeltes retslige tilhørsforhold frem til omkring 1800, og for enkelte gruppers vedkommende endda betydeligt længere, afhang af, hvilken samfundsgruppe eller rangklasse, man tilhørte. Når personer med forskelligt værneting tørnede sammen, kunne løsningen ofte blive en kommissionsdomstol, der jo ikke var bundet af jurisdiktionsgrænser, sådan som almindelige dommere var det. På tilsvarende måde kunne kommissioner være løsningen, når der var fare for, at sager, f.eks. efterforskning af kriminelle forhold, ville strande, fordi de var spredt over flere jurisdiktioner eller myndighedsområder.

  For de første enevældige konger var der således ganske mange gode grunde til at gøre flittigt brug af kommissioner, både til at undersøge/dømme, forvalte og forberede ny lovgivning, og det skete da også i betydeligt omfang. Ifølge Gunnar Lind, der har skrevet om den tidlige enevælde i Dansk Forvaltningshistorie, spillede kommissioner en uhyre central rolle under Frederik 3. og Christian 5., idet ”det egentlige arbejde med de større generelle sager [var] kommissionernes domæne”. Dette falder fint i tråd med Christian 5.´s tilføjelse om kommissioner i testamentetillægget fra 1698, hvor han anbefalede kronprins Frederik (4.) at lade alle større sager behandle af kommissioner og ikke af regeringskontorernes kollegier. Dette var han i stor udstrækning allerede selv begyndt på, i og med at han efter 1690 nedsatte en lang række kommissioner, de såkaldte kommissioner på rådstuen, der pålagdes at løse et bredt spektrum af konkrete, politisk prægede forvaltningsopgaver. 

  Frederik 3. og Christian 5. benyttede kommissionerne til at sikre en hurtig, effektiv og hemmelig beslutningsproces i politisk-administrative sager, og de kom dermed til at indtage en central plads i den tidlige enevældes statsbygningsprojekt. Forudsætning for at de i det hele taget kunne udfylde denne rolle var, at kommissærerne kunne skaffe sig det nødvendige beslutningsgrundlag uden at skulle involvere en bred kreds af folk udefra. Naturligvis kunne man altid indkalde folk til forhør under tavshedspligt, men var man også nødt til at spørge vidt og bredt i forvaltningssystemet for at fremskaffe de nødvendige oplysninger, vanskeliggjorde det hemmeligholdelse, og det kunne sikkert også få andre til at mene, at sagen lige så godt kunne have været overladt til kollegieembedsmænd, der måtte antages at kende embedsværket og de forskellige omstændigheder bedre. Det viser sig da også, at der i alle kommissioner sad en eller flere højtstående personer, som givetvis lå inde med den helt nødvendige inside information; f.eks. var storkansler Conrad Reventlow med i hele 105 af de 112 kommissioner på rådstuen, som Christian 5. lod nedsætte 1690-1705. 

  Også efter 1660 var det fortsat muligt at få nedsat kommissioner i samfrænde- og ”åsteds”-sager. Bestemmelserne herom finder man for de førstes vedkommende i Danske Lov 5-2-68 og for de sidstes vedkommende primært i samme lovs korte kapitel ”Om granskninger” (1-17). Nedsættelse skete normalt efter ansøgning fra én eller flere personer, men det kunne også ske som et rent statsligt magtbud; under alle omstændigheder forudsattes det, at samtlige involverede parter var indstillet på at medvirke konstruktivt til en løsning, og kommissærernes opgave bestod her i at tale parterne til rette og få dem med på forlig. For så vidt var der intet til hinder for at disse sager afgjordes ved de almindelige domstole, men ved at få dem behandlet kommissionsvis opnåede man en både hurtigere og billigere proces, og samtidig fik man afgjort sagen i et næsten privat forum. Alle disse ting gjorde bevilgede kommissioner populære, og som Kai Hammerich skriver i Den danske Dommerstand under Enevælden, ”udviklede de sig efterhånden til at blive næsten det normale forum for standspersoners rettergang.” Men succesen havde altså også en bagside, og efter at Christian 6. var blevet konge, greb han i 1731 og 1735 kraftigt regulerende ind; i forordningen af 23. december 1735 nævnes det bl.a., at kommissionsmuligheden misbrugtes, ”idet enhver, oftest uden ringeste fornødenhed, søger om kommissærer, som parterne formener, at burde være dem mere end retten forbundne, efterdi de af dem udbedes og lønnes, hvorved ej alene de ordinære retter og dommere sker stor afbræk, og uformuendes parters ret iblandt lider, eller dog opholdes længere end for det ordinære værneting ske kunne”. Langt de fleste af disse kommissioner nedsattes ved skifter, hvor Danske Lov 5-2-68 foreskrev en totrinsprocedure i de situationer, hvor arvinger var uenige om bodelingen. Første skridt bestod i et møde mellem samtlige arvinger og nogle af deres slægtninge (samfrænder), der skulle søge at tilvejebringe et forlig; mislykkedes dette var næste skridt kommissionen. Skiftekommissioner havde - i modsætning til almindelige boexecutorer udpeget i henhold til testamente - dømmende myndighed, dvs. deres afgørelse stod langt stærkere. Man ser da også skiftekommissioner benyttet ved rige dødsboer, hvor det var mange ting at holde styr på, og hvor der måske var løbende forretninger at passe, samt i øvrigt også ved fallit- eller opbudsboer, hvor kreditorerne havde interesse i at få sagen afgjort hurtigst muligt. 

  Regeringen kunne altså ud fra rent procesøkonomiske overvejelser have interesse i at bevilge kommissioner, men derudover kunne den også ved at stille sig imødekommende over for flest mulige ansøgere, knytte mange mennesker til sig med taknemlighedsbånd, og der er ingen grund til at tro at man skulle have været blind for denne dimension. Tværtimod spillede man jo meget bevidst på dette, sådan som vi kan se det for grevernes og baronernes vedkommende. Da Christian 5. i maj 1671 indførte en ny overklasse af højadelige storgodsbesiddere tildeltes disse nye grever og baroner en lang række privilegier, bl.a. at de i civile sager ikke skulle kunne stævnes for hverken under- eller landsretter, men alene for Højesteret. I sager, som krævede nærmere undersøgelse, før Højesteret kunne fælde dom, lovede kongen, at dette skulle ske ved kommissærer, udpeget blandt Højesterets medlemmer. Bestemmelsen går igen i Danske Lov, uden dog at kravet om, at kommissærerne skal være højesteretsdommere, er med, og den stod ved magt helt frem til 1849. Med grevernes og baronernes permanente ret til kommissionsdomstole var tonen slået an. Det blev fint og attråværdigt at få sine sager afgjort i en kommission, og det var noget som alle af rang og stand stræbte efter, og sådan fortsatte det med at være op gennem hele 1700-tallet.

  Mens det under Frederik 3. og Christian 5. havde været en forholdsvis enkel sag at træffe administrative beslutninger, blev det i løbet af 1700-tallet en langt mere kompliceret affære. Den årlige strøm af forordninger og reskripter gjorde retsgrundlaget omfattende, og efterhånden blev det uomgængeligt at høre andre forvaltningskontorer samt indhente indberetninger fra lokale og regionale myndigheder, forud for enhver større beslutning. Omkring 1750 var situationen den, at centraladministrationen i forbindelse med meget lovgivningsarbejde var tvunget til at trække på en bred ekspertise fra mange regeringskontorer, og som forum for et sådant forpligtende samarbejde kunne kommissionen bruges. De bestod ofte af adskillige personer, idet man jo skulle sikre, at alle, der havde aktier i projektet, blev tilgodeset, og i nogle sammenhænge lagde man også stor vægt på at få mange synspunkter repræsenteret, ligesom også faglig ekspertise i stigende grad skulle være repræsenteret. En hel del af disse kommissioner arbejdede med forslag til ny lovgivning, mens andre løste 100% administrative opgaver. Som eksempler på den første kategori kan nævnes landbokommissionen af 25. august 1786, fattigkommissionen af 1803 og skolekommissionerne af 1736 og 1806, mens generalvejkommissionen af 1778 og  hoverikommissionerne af 1795 repræsenterer sidste gruppe. For alle disse kommissioner var det løsningen af arbejdsopgaven, der talte tungest, mens det at blive hurtigt færdigt var mindre vigtigt. Mange kommissioner sad da også i adskillige år, f.eks. eksisterede 1786-landbokommission helt frem til 1816, før den likvideredes, men da havde den også været så godt som død en årrække.  

  Medlemmerne af de nye kommissioner var på linie med almindelige embedsmænd underkastet tavshedspligt, men noget tophemmeligt organ var der ikke tale om. For visses vedkommende var man fra regeringens side ligefrem interesseret i at offentligheden fik kendskab til dens arbejde. Det gjaldt f.eks. for 1786-landbokommissionen, som fik påbud om at lade dens forhandlinger offentliggøre i trykt form. 

  Det var ikke alene inde på Slotsholmen, at der dukkede mange, nye kommissioner op. Også ude på landet blev det, når vi nærmer os begyndelsen på det 19. århundrede, almindeligt at se kommissioner, der til forveksling lignede ordinære offentlige forvaltningsinstitutioner. Baggrunden var her den, at den offentlige forvaltning efter 1780 ekspanderede kraftigt, bl.a. fordi en række opgaver overgik fra privat til offentligt regi, og da det eksisterende embedsmandskorps ikke kunne klare alt dette, begyndte man at inddrage borgere i større omfang end tidligere. Det skete på den måde, at der oprettedes kommissioner med den opgave at forvalte et nærmere defineret sagsområde. Selv om en større eller mindre del af kommissionsmedlemmerne kunne være folkevalgte, var det udelukkende den efterfølgende kongelige eller ministerielle udnævnelse af kommissionen, der var konstituerende. Disse tusindvis af kommissioner (bl.a. sognenes skole- og fattigkommissioner) levede derfor helt op til kravet om, at der skulle foreligge et mandat, for at man kan tale om en kommission. Her gik mandatet ud på at forestå forvaltningen af en bestemt lokalt afgrænset forvaltningsområde på ubestemt tid, og på den måde blev kommissioner efter 1750 i stigende grad brugt som ramme for de nye, offentlige forvaltningsorganer på regionalt og lokalt niveau. Efter 1800 havde hvert sogn således ikke alene sine trolde, men også sine kommissioner, og således fortsatte det, indtil de i løbet af de næste 100-150 år afløstes af regulære kommunale forvaltningsinstanser.

  Som det før er nævnt, blev de bevilgede kommissioner meget populære under den tidlige enevælde, og dette holdt sig op gennem 1700-tallet, hvorefter de gik af mode. Baggrunden for dette er ikke nærmere undersøgt, men der er sikkert flere forklaringer. Efterhånden kunne det ordinære retsvæsen klare mange af disse sager tilfredsstillende, og samtidig betød den voksende retsbevidsthed, at mange dannede borgeres begejstring for kommissioner kølnedes. Endelig havde det naturligvis en betydelig effekt, at der oprettedes permanente mæglingsinstitutioner, som f.eks. i 1795 forligskommissionerne, hvortil samfrændesager henvistes. Formålet med denne nye institution var at skabe en permanent mæglingsinstans, hvor alle civile sager skulle søges forligt, inden de indstævnedes for de ordinære domstole. En tilsvarende udvikling kan følges for ”åsteds”-sagernes vedkommende, idet der i 1760´erne i alle amter oprettedes landvæsenskommissioner med beføjelse til at afgøre disse sager, og dem var der mange af i tiden frem til 1800, eftersom der i denne periode i så godt som alle landets landsbyer blev gennemført nye jordfordelinger.

 

Folkestyrets kommissioner (1849-2000)

I løbet af 1800-tallets første halvdel skete der en betydelig kvalitetsforbedring med dansk retsvæsen, ikke mindst fordi der efterhånden ansattes jurister ved alle domstole. Dermed blev det ordinære retsvæsen fuldt kapabelt til at tage sig af også meget komplicerede sager, og man skulle derfor forvente et dalende antal kommissionsdomstole. I hvilket omfang dette faktisk var tilfældet, ved vi ikke nok om; det vi derimod kan konstatere er, at kommissionsdommerne i stigende grad udpegedes blandt ordinære dommere; efter 1845 ofte fra den nyoprettede Københavns kriminal- og Politiret.

  Under arbejdet med den nye grundlov i 1848-49 stod det snart klart, at begrebet kommissioner dækkede over et sammensurium af instanser, der ikke havde meget til fælles. Inden vi nu fuldt og helt koncentrerer os om kommissionsdomstolene, skal der lige kort gøres status over de øvrige kommissionstyper og herunder trækkes linier frem til det 20. århundrede.

  Som vi tidligere har set det, var der i 1700-tallet dukket et hav af kommissioner op, der udførte permanente forvaltningsopgaver, og mange af de større blandt disse opslugtes efterhånden i den almindelige forvaltningsstruktur; samtidig fik de ofte nye navne, hvori ordet kommission ikke længere figurerede. Noget tilsvarende skete kun i en vis udstrækning på lokalt og regionalt niveau, og derfor kan man ude på landet til langt op i 1900-tallet støde på kommissioner, bl.a. på skoleområdet.

  De mæglende kommissioner var allerede under enevælden blevet permanente institutioner, og de fik en lang levetid; for forligskommissionernes vedkommende frem til 1953 og for landvæsenskommissionernes vedkommende til den dag i dag.   

  Hvad angik lovforberedende kommissioner, skete der ikke store ændringer. De nedsattes stadig af regeringen, når der var behov for det, og det hændte også under folkestyret i betydeligt omfang. Disse - ofte ganske store - forsamlinger skulle som regel foretage ganske grundige udredningsarbejder, før der kunne afgives betænkning, og det måtte næsten uundgåeligt tage tid. Efterhånden forbandt man langsommelighed med kommissionsarbejde, og derfor kunne de også bruges til at lægge ”varme” sager døde (syltekrukkekommissioner). Efter 2. verdenskrig, og navnlig efter 1970, forsvandt lovforberedende kommissioner næsten helt. I det tempo, man nu gennemførte lovgivningen i, kunne man ikke vente på en fler- eller mangeårig kommissionsbehandling, hvis indstillinger så oven i købet i kraft af den hurtige samfundsudvikling højst sandsynligt ville være forældede, når de endelig forelå.

  Vi skal nu nøjere følge, hvad der skete med kommissionsdomstolene under folkestyret. Hvis vi begynder med de nye tiders grundlæggende dokument, Grundloven af 5. juni 1849, kan vi konstatere, at den kun på ét punkt indskrænkede regeringers ret til at nedsætte særdomstole, og det var i relation til lensbesiddernes særlige retslige privilegier. Grundloven afskaffede nemlig enhver forret knyttende sig til adel, rang og titel, og dermed altså også grevers og baroner ret til at få deres sager førsteinstansbehandlet af kommissionsdomstole; de måtte nu på linie med alle andre bruge det ordinære retsvæsen. 

  Det kan godt undre, at grundlovsfædrene ikke kort og godt forbød særdomstole, eller i hvert fald i det mindste de dømmende af slagsen, for hvordan kunne Grundlovens grundlæggende princip om adskillelse af den lovgivende, udøvende og dømmende magt forenes med, at regeringen fortsat kunne udpege særdomstole med domsmyndighed? Svaret må blive, at det kunne det også vanskeligt, men når man undlod at gøre noget, hang det sammen med, at Grundloven for retsområdets vedkommende indeholdt en generel løfteparagraf, idet det i § 76 sloges fast, at ”retsplejen bliver at adskille fra forvaltningen efter de regler, der fastsættes ved lov”. Man havde derfor en rimelig god begrundelse for at udskyde sagen til senere. Det kan derudover ikke udelukkes, at det også har influeret på forløbet, at folkestyrets magthavere straks også selv fik andel i den dejlige magt, der lå i at kunne udpege kommissioner. Grundlovens § 50 gav nemlig såvel Folke- som Landsting ret til af deres midte at nedsætte kommissioner ”til at undersøge almenvigtige genstande”, og i den forbindelse kunne man af ”såvel af offentlige myndigheder som af private borgere at fordre oplysninger meddelt mundtligt eller skriftligt”. Disse bestemmelser går i øvrigt igen i både 1915- og 1953-grundlovene (hhv. § 45 og 51), men er dog kun meget sjældent benyttede. Herudover har Rigsdagen mulighed for at nedsætte undersøgelseskommissioner ved lov, men det er også sket relativt sjældent; de nyeste eksempler er kommissionsdomstolen, der skulle undersøge P&T, i 1982, samt undersøgelseskommissionerne vedr. den færøske banksag (1995), Nørrebro-sagen (1996) og Politiets Efterretningstjeneste (1999).

  Hvordan gik det nu med indfrielsen af Grundlovens løfteparagraf på retsplejeområdet? I 1850´erne og 1860´erne fremsattes på Rigsdagen en række forslag, der ikke førte til noget, og først i 1868 nedsattes en proceskommission, der under A.F. Kriegers ledelse kulegravede såvel strafferetspleje som civilproces. En af kommissionens centrale figurer var juraprofessoren Johannes Nellemann, der samme år udgav en lærebog i civilproces, hvori han om særdomstolene skrev, at ”da en kommissions nedsættelse unddrager sagen fra dens lovbestemte forum, har dette institut sine store betænkeligheder, især når, som hos os, regeringen har en ikke nærmere begrænset myndighed til, endog i straffesager imod tiltaltes ønske, at nedsætte en kommission og beskikke kommissærer; en myndighed, som i andre lande ofte er bleven misbrugt til undertrykkelser, og derfor har været genstand for særligt had”. Nellemann var også meget betænkelig ved, at kommissionsdommere ikke var uafhængige af regeringen i samme grad som faste dommere, men på den anden side fremhævede han, at  danske regeringer aldrig havde brugt kommissioner til at undertrykke folk med, og at der i visse situationer kunne være et reelt behov for at nedsætte kommissionsdomstole. Som eksempler på dette nævnte Nellemann situationer, hvor personer henhørende under hhv. civil og militær jurisdiktion tørnede sammen samt sager vedr. fast ejendom, der lå spredt i flere retskredse.  

  Efter 8 års arbejde barslede proceskommissionen i 1876 med et forslag til en ny domstolsorganisation, der fratog regeringen enhver ret til at nedsætte kommissionsdomstole. Pga. disse års kraftige modsætningsforhold mellem det regerende Højre og oppositionen strandede forslaget, og først i 1890´erne tog man på Rigsdagen sagen op igen. I 1891 nedsattes en ny proceskommission, der afgav betænkning i 1899, og også denne gang lød anbefalingen på, at regeringens ret til at udpege kommissionsdomstole skulle bortfalde, da noget sådant måtte ”anses for stridende mod den stilling, der efter almindelige anerkendte grundsætninger bør anvises, og ved grundloven også i andre henseender er anvist, den dømmende magt”.

  Hos de to proceskommissioners jurister var der således ingen tvivl om, at kommissionsdomstolene burde afskaffes, men det var der mange politikere, som ikke var enige med dem i, og derfor kom der til at gå mange år, inden dømmende kommissioner forsvandt ud af dansk forvaltningshistorie. Under provisorieårene følte den siddende Højreregering sig adskillige gange tvunget til at gribe til ganske drastiske midler for at opretholde sin autoritet i landet. Meget kendt er oprettelsen af det særlige gerdarmerikorps, mindre vel dens anvendelse af kommissionsdomstole, der både brugtes til at synliggøre regeringens handlekraft og som en magtmiddel i kampen for at bevare magten. De mange ildebrandskommissioner, der i 1880´erne og ind i 1890´erne nedsattes med kriminalretsassessor Nicolaj Sylow som formand, hører til de mest spektakulære, men de var langtfra de eneste.

  Når det alene var de befalede kommissioner, der fokuseredes på efter 1848, hang det sammen med, at de udgjorde et ømt punkt, hvorimod de bevilgede kommissioner ikke påkaldte sig nogen interesse. Det skyldtes ikke mindst, at retssikkerheden her var betydeligt større, men vel også at interessen for disse kommissioner var stærkt dalende. Tidligere havde det været tegn på høj status, hvis man kunne få nedsat en kommissionsdomstol til at afgøre en civil tvist, men det ændredes efter 1800, og i enevældens slutfase blev der kun nedsat få bevilgede kommissioner, og det var primært i forbindelse med skifter og fallitter. Men også her faldt søgningen, og i konsekvens heraf afskaffede man helt kommissariatsskiftet i skifteloven af 1874, efter at fallitbobehandlingen fra 1872 var blevet henlagt til Sø- og Handelsretten.

  I 1901 overgik regeringsmagten fra Højre til Venstre, og i den følgende tid gennemførtes en række reformer, og nu burde også Grundlovens løfteparagraf om en retsplejelov langt om længe kunne indfries. Da man jo havde en ganske ny kommissionsbetænkning fra 1899 at bygge på, lagde man også den til grund for det lovforslag, der fremsattes i rigsdagssamlingen 1905-06, og som ville have betydet et farvel til kommissionsdomstolene, hvis det havde fået kongens underskrift. Imidlertid nåede det ikke at blive vedtaget inden samlingens afslutning, og derfor bortfaldt det automatisk. Justitsminister Alberti fik nu tid til igen at se på loven, og i det forslag, han fremsatte i den efterfølgende rigsdagssamling, havde kommissionsdomstolene overlevet; det hed nemlig her, at ”regeringens ret til at anordne ekstraordinære retter vedbliver indtil videre i nuværende omfang”. Det begrundes i bemærkningerne til lovforslaget med, at regeringen kunne have brug for særdomstole i situationer, hvor mange personer var involveret, eller hvor det var nødvendigt at foretage undersøgelser i mange retskredse. Derudover ville man også med fordel kunne bruge kommissionsdomstole, når ”den ordinære dommer, uden at være inhabil, dog kan antages at have en sådan stilling til sagen, at den behandling under hans ledelse måtte anses for lidet heldig”. Hvad der ikke blev sagt var, at de første venstreregeringer nok ikke følte sig særligt trygge ved det overvejende Højre-orienterede embedsmandskorps, og derfor var de formentlig ikke voldsomt begejstrede for at miste kommissionsdomstolene, som et gammelt, velkendt og frygtet instrument til at undersøge embedsmændenes tjenstlige forhold. Heller ikke dette andet lovforslag havde en lykkelig gang, for selv om det nåede at blive vedtaget og stadfæstet, undlod man som konsekvens af Albertiskandalen at sætte det i kraft.

  Alle gode gange tre lod den nye justitsminister Høgsbro loven genfremsætte i rigsdagssamlingen 1908/09. Under forhandlingerne krævede folketingsmedlem Christopher Krabbe alt det, der lugtede af Alberti, luget ud, og hertil regnede han bestemmelsen om kommissionsdomstole. Præcist på dette punkt lykkedes det imidlertid ikke Krabbe at samle flertal, for også de nye magthavere og Høgsbro ønskede, af de samme grunde som forgængeren, at fastholde ”regeringens ret til i særlige tilfælde at beskikke ekstraordinære dommere”.

 Den 26. marts 1909 vedtog Rigsdagen lov nr. 53 om rettens pleje, hvor der i § 21 står at læse, at ”regeringens ret til at anordne ekstraordinære retter vedbliver indtil videre i sit nuværende omfang”. På ét punkt var der dog sket en stramning, i og med at kommissioner nedsat i straffesager udelukkende måtte være undersøgende, idet domfældelsen skulle overlades til de ordinære domstole. Det bestemtes endvidere, at kommissionsdomstolene almindeligvis skulle følge retsplejelovens regelsæt, og endelig krævedes det i lovens § 44, at samtlige kommissionsdommere skulle være jurister - ”så vidt muligt” udpeget blandt faste dommere.

  1909-loven viste sig hurtig ikke at være vidtrækkende nok, og i 1916 vedtog Rigsdagen en langt mere omfattende retsplejereform, hvorved der langt om længe gennemførtes en fuldstændig adskillelse af dømmende og udøvende myndigheder på lokalt plan. Alligevel læser man til sin store overraskelse i § 21, at ”regeringens ret til at anordne ekstraordinære retter vedbliver indtil videre i sit nuværende omfang”, og denne bestemmelse gik uændret videre til den næste retsplejelov fra 1936. Siden 1909 havde regeringen alene kunnet nedsætte dømmende kommissioner i civile sager, men det ophørte i 1953, hvor der ved forfatningsrevisionen indsattes en ny paragraf § 61 i grundloven, hvor det kort og godt siges, at ”særdomstole med dømmende myndighed kan ikke nedsættes”, og denne bestemmelse blev umiddelbart efter indsat i retsplejeloven.

  I 1800-tallets anden halvdel havde regeringerne i vid udstrækning brugt kommissionsdomstole til at efterforske og dømme større kriminelle sager eller sager, hvor de lokale politimyndigheder kom til kort, men i perioden 1890-1920 styrkedes politi- og efterforskningsindsatsen meget kraftigt (øget efterforskningssamarbejde, oprettelse af statspoliti/kriminalpoliti i 1911 og af selvstændige politimyndigheder og statsanklagere i 1919), og dermed var det ikke i samme grad som tidligere var nødvendigt at nedsætte kommissionsdomstole. Til gengæld voksede den offentlige forvaltning voldsomt, navnlig efter 1960, og da der ikke på noget tidspunkt var blevet indført en særlig forvaltningsdomstol til at dømme i sager vedr. embedsmænd og konflikter mellem borgere og forvaltning, havde regeringen fortsat brug for et særligt instrument til at tackle disse sager. I dette behov finder vi forklaringen på, at danske regeringer op gennem 1900-tallet med næb og klør kæmpede for at holde fast i kommissionsdomstolene.  

  I 1909-retsplejeloven og i dens efterfølgere siges det ganske klart, at alle kommissionsdomstolsmedlemmer skal være jurister, og det kunne i nogle gange være problematisk i sager, hvor der var indlysende brug for anden sagkundskab. Løsningen har i de konkrete tilfælde været at lade lovgivningsmagten vedtage en lov, som hjemlede udpegelse af andre kommissærer end jurister; det skete f.eks. i 1922 med Landmandsbankkommissionen, der bestod af tre landsdommere, én professor i statsvidenskab og én bankinspektør, og med P&T-kommissionen i 1982, hvori sad én dommer, én økonomiprofessor og Københavns overpræsident.

  I 1990 udvidedes retsplejelovens § 21 med en ny § 21 a, der gjorde det muligt at nedsætte undersøgelsesretter, og samtidig signalerede regeringen, at man for fremtiden udelukkede ville bruge disse nye instanser. I forhold til kommissionsdomstolene var de væsentligste nyskabelser, et brud på juristmonopolet, idet der også kunne udpeges særlige fagkyndige til at indtræde; en videre adgang til at holde møder for lukkede døre samt en bestemmelse om at undersøgelsesrettens beretning, hvis ikke ganske særlige grunde talte imod det at det kunne offentliggøres.

  1990´ernes mest spektakulære undersøgelsesret var højesteretsdommer Mogens Hornslets undersøgelse af Tamilsagen, der lå færdig i januar 1993, og som bl.a. førte til rigsretssagen mod fhv. justitsminister Erik Ninn-Hansen og til regeringen Schlüters fald. Senere samme år besluttede Folketinget nedsættelsen af en undersøgelsesret i Himmerlandsbanksagen, og det førte til noget så usædvanligt som et protestbrev fra højesteretspræsident Niels Erik Pontoppidan, hvor han gjorde Folketinget opmærksom på, at der ikke i den konkrete sag var retligt grundlag for at nedsætte en særdomstol. Denne henvendelse samt en voksende kritik af kommissions- og undersøgelsesdomstolene, førte året efter til, at Folketinget nedsatte en udvalg til at se på forholdene, og det barslede i 1996 med Betænkning om undersøgelsesorganer. Der fremsattes snart efter (oktober 1997) et lovforslag på området, som ikke nåede at blive færdigbehandlet i 1997/98-samlingen, men som genfremsattes i oktober 1998 og vedtoges den 25. maj 1999. Den nye lov om undersøgelseskommissioner er ikke del af retsplejeloven, men står for sig selv, og det skyldes ønsket om at definere et selvstændigt sæt regler for disse instanser, således som det også signaleres i navneskiftet fra ret til kommission. I henhold til den nye lov kan justitsministeren nedsætte undersøgelseskommissioner med henblik på at undersøge ”nærmere bestemte forhold af almenvigtig betydning”. Konkret består deres opgave i, ”at undersøge og redegøre for et faktisk begivenhedsforløb”, og herudover kan de blive bedt om to ting, nemlig at foretage retlige vurderinger med henblik på at finde ud af, om der er grundlag for at drage nogen til ansvar, eller at komme med forslag til ændringer af love, regler og procedurer. Undersøgelseskommissionerne kan bestå af én eller flere personer, hvoraf én skal være jurist, mens de øvrige kan have anden baggrund. Det er dog juristen, der er født formand. Udover kommissionsmedlemmerne udpeges en såkaldt udspørger, hvis opgave det er at foretage de nødvendige afhøringer. 

  Ser vi tilbage på kommissionsdomstolenes efterhånden lange historie kan vi konstatere, at mens de på et tidspunkt blev sat en stopper for de dømmende, har undersøgelsesinstanserne overlevet frem til i dag. De var i mange år forankret i retsplejeloven, men her markerer 1999-loven om undersøgelseskommissioner et brud, idet den så at sige står alene, hvorved de nye kommissioner placeres i en forvaltningsmæssig kontekst, sådan som det var tilfældet under enevælden.    

 

Rammer og regler for kommissionsdomstole

Der er lang tradition for at skelne mellem befalede og bevilgede kommissionsdomstole, og det kan der være ganske god raison i, eftersom der gjaldt forskellige regelsæt for de to typer. Set med moderne øjne forekommer sondringen ikke særlig heldig, fordi bevilgede kommissionsdomstole jo også var befalede i den forstand, at de nedsattes på regeringens direkte ordre, men da der var betydeligt forskel på regelsættene opretholdes opdelingen her. Groft sagt kan man sige, at der forud for retspejelovene overhovedet ikke forelå generelle regler for befalede kommissionsdomstoles virksomhed, hvorimod der helt tilbage fra 1600-tallet var ganske præcise bestemmelser for de bevilgede kommissionsdomstole. De procedurer, der i det følgende beskrives, gælder således som hovedregel alene for den sidste gruppe.

  Nedsættelse af kommissionsdomstole var frem til 1849 et rent regeringsanliggende, hvorefter også Rigsdagens to kamre fik andel i beføjelsen. Den bagvedliggende beslutningsproces kan nogle gange følges tæt, tydeligst vel ved parlamentariske kommissioner, hvor vi har adgang til mødereferater, betænkninger og indstillinger, mens den andre gange skjuler sig i mørke. Drejer det sig om bevilgede kommissionsdomstole vil det normalt af kommissoriet fremgå, hvem der har bedt om deres nedsættelse, og ofte vil de pågældendes ansøgninger findes i sagen eller evt. blandt det pågældende kollegiums eller ministeriums almindelige korrespondancesager. Også en del af de befalede kommissioner nedsattes på incitament "udefra", men dette fremgår normalt ikke nogen steder; et eksempel er de private brandforsikringsselskaber, der havde økonomisk interesse i at få flest muligt assurancesvindler opklaret, og som derfor i 1880´erne i flere tilfælde opfordrede regeringen til at nedsætte ildebrandskommissioner.

  Den centrale handling centreret omkring nedsættelsen af kommissionen og afsendelse af kommissorium kan dog næsten altid findes, fordi disse skrivelser ekspederedes af centraladministrationen efter almindelige procedurer. Der kendes dog eksempler på, at enevældige konger alene har udstedt mundtlige ordrer, men det hørte til sjældenhederne. Normalt udgik der brev til samtlige kommissærer, men man kunne også nøjes med at skrive til formanden, eller hvis en sådan ikke udpegedes, da til det medlem, der stod højest i rang. Mens embedsmænd ofte uden forudgående tilsagn kunne beordres til at indtræde i befalede kommissioner, stillede det sig anderledes ved bevilgede kommissioner, hvor man, hvad enten det var embedsmænd eller andre, indhentede de designeredes tilsagn, inden ordre og kommissorium udstedtes. Hvad angik kommissærernes kvalifikationer, fremgik det af Ostersen-Weiles definition, at der skulle være tale om ”gode mænd”, og først i 1740 skærpedes kravet derhen, at der kun måtte udpeges personer, som ”enten stå i kgl. civiltjeneste og karakter, eller – såfremt ingen af dem er at bekomme – en anden vederhæftig og bekendt god mand”. Først med det 20. århundredes retsplejelove blev det et krav, at kommissærer skulle være jurister og helst faste dommere.

  I modsætning til ved befalede kommissioner kunne regeringen ikke tromle en kommission igennem, når den blev nedsat efter bevilling. Forudsætningen var jo, at alle involverede parter ønskede en mindelig ordning. I Danske Lov 1-5-23 siges det da også udtrykkeligt, at kommissionerne ”bevilges og forordnes af kongen efter begge parters begæring”. Selv om regeringen her agerede som uvildig instans, havde den på et overordnet plan interesse i, at disse sager blev afgjort af kommissionsdomstole. Derfor gives der i samme paragraf også mulighed for nedsættelse af kommissioner, selvom kun en part ønskede dette, men det krævede dog, at det kunne dokumenteres, at man havde drøftet sagen med modparten, og tilbudt denne at udpege halvdelen af kommissærerne. Denne undtagelsesbestemmelse var noget af et tveægget sværd, og derfor blev det hurtigt almindelig praksis, at den vægrende part efterfølgende kunne forlange at få nedsat en ”kontrakommission” bestående af samme antal kommissærer som den første kommission. I realiteten forenedes de to kommissioner til en, og på den måde fastholdt man tilliden til systemet. I frd. af 25. maj 1731 blev det udtrykkeligt fastsat, at ønsker om kontrakommissioner skulle fremsættes senest 3 uger efter, at man som part var blevet stævnet for en kommission.

  Kommissionsdomstole kunne bestå af én eller flere medlemmer, og var det sidste tilfældet udpegedes normalt en formand, men hvis dette ikke skete, tilfaldt hvervet automatisk den person med højest rang. Først i 1596 blev det udtrykkeligt bestemt, at der ved uenighed skulle stemmes, og at formandens lod i tilfælde af stemmelighed talte dobbelt. Mødte en kommissær ikke frem til det første berammede møde havde de fremmødte ret til opgående at udpege en afløser, der derefter indtrådte som fuldgyldigt medlem i resten af kommissionens levetid. Endelig skal det også nævnes, at der i forbindelse med undersøgelseskommissioner ofte udpegedes en aktor, der som anklager skulle varetage statens interesser; rollen minder lidt om den udspørger, der blev indført med undersøgelseskommissionerne i 1999.  

  Kommissionsdomstole kunne træde sammen, hvor det skulle være, men navnlig i nyere tid dikterede kommissoriet også mødestedet. Møderne fandt altid sted bag lukkede døre, uden retsvidner, og først med retsplejeloven af 1909 underkastedes kommissionsdomstolene de almindelige regler for åbne og lukkede retsmøder. Der var intet krav om at møderne skulle bekendtgøres offentlig eller varsles. For store kommissioners vedkommende kunne der fra centralt hold udpeges en sekretær, men ellers var det normale at kommissionen selv ansatte en skriver til at udføre det ofte ganske omfattende skrivearbejde.  

   Normalt anlagdes en stram fortolkning af kommissoriet, og afslørede undersøgelsen, at der var behov for at inddrage nye momenter, indhentedes tillægskommissorium, der hjemlede noget sådant (ekstentionsbevilling). Når det i Danske Lov 1-5-25 siges, at ”kommissærer ( ) skulle ( ) da straks, hvis breve og dokumenter for retten leverede ere, enhver igen lade tilstille”, er det en noget omvendt måde at fortælle os på, at kommissærer havde ret til at indhente de nødvendige oplysninger fra myndigheder og privatpersoner.  

  Kommissionsdomme kunne appelleres direkte til Rettertinget, og efter 1660 til Højesteret med en frist, der indtil 1683 var 3 år, herefter 1 år og 1 dag. Fra 1805 skulle sager om mindre beløb (under 100 rdl.) udenfor København dog appelleres til de nyoprettede landsoverretter.

  En af kommissionernes store forcer var den hurtige sagsbehandling, og herom siges det i Danske Lov 1-5-25, at ”kommissærer og andre deslige skulle, om muligt er, inden seks uger efter at befalingen er dem tilstillet, forrette hvis dem befalet er, og inden måneds dag i det seneste efter deres forretning give deres dom beskreven”. Mens den sidstnævnte tidsfrist svarede til det allerede da gældende, var den første ny, og således udtryk for enevældens skærpede krav til kommissionernes effektivitet. Bestemmelsens ordlyd giver indtryk af, at der kun holdtes 1-2 møder – ét, hvor sagen drøftedes og afgjordes, og ét, hvor dommen blev underskrevet. At det svarer meget godt til virkelighedens verden under den tidlige enevælde, bekræftes af, at de 112 kommissioner på rådstuen, der nedsattes 1690-1705, i gennemsnit mødtes 2,4 gange. Der var dog intet til hinder for, at man holdt mange møder, hvilket i stigende grad blev normen op gennem 1700-tallet. I 1771 indførtes en samlet tidsfrist på 6 måneder fra udtagelsen af stævning eller for skiftesagernes vedkommende proklamafristens udløb, og til afgørelsen forelå. Kunne fristen ikke overholdes, skulle der, sådan som det også tidligere havde været tilfældet, søges om tilladelse til at bruge mere tid (prolongationsbevilling).

  Endelig var der den økonomiske side af sagen. Kommissionsdommene skulle altid oplyse om, hvordan sagomkostningerne skulle fordeles på parterne, og samtidig måtte man ikke pålægge større omkostninger end retssagen ville have kostet ved de ordinære domstole. Udover sagsomkostningerne, der i vid udstrækning var takstregulerede, løb der også andre udgifter på, og om disse siges det i, at ”den som begærer kommissarier, skal fornøje dem for deres hafte umage og omkostning efter deres stand og efter sine egne vilkår” (Danske Lov 1-25-22).

  Under enevælden kunne dommere straffes, hvis de tillod trættekære personer at rejse sager, og det gjaldt også for de bevilgede kommissioner, hvis medlemmer kunne idømmes fra 8 til 38 rdl., såfremt sagen senere skulle vise sig ”ugrundet, uforsvarlig, lovstridig (eller) ulovskikket” (frd. af 23. december 1735).  

Eksempler på kommissionsdomstole

I det følgende præsenteres en række danske særdomstole fra 1597 til 1999. Eksemplerne skulle gerne formidle et indtryk af disse instansers sammensætning, virkemåde og opgaver. Udover en kort omtale af kommissionsdomstolens arbejde og afgørelse, gives der også, i det omfang det har været muligt, en beskrivelse af hele sagsforløbet, hvilket skulle gøre det muligt at få et bredere indtryk af kommissionsdomstolenes samfundsmæssige funktion. Beskrivelsen bygger for det meste på en række kilde- og litteraturoplysninger, hvoraf der i parentes til slut kun henvises til det sted, hvor kommissionsdommen er at finde.

 

1. Kommissionen til undersøgelse af klagerne over lensmand Knud Grubbe på Lykå Slot fra kronbønderne i Øster Herred i Blekinge 1597.

Dømmende kommissionsdomstol nedsat 26. april 1597 bestående af Axel Brahe, lensmand på Helsingborg, og Oluf Rosensparre, lensmand på Landskrone.

  Kommissionen skulle undersøge de klager over lensmand Knud Grubbe og hans foged, som kronbønderne i Øster Herred i Blekinge skriftligt havde fremført over for Christian 4. Det pålagdes den at indkalde parterne til et møde på Lykå Slot 1. juni 1597, og så vidt muligt forsøge at forlige dem. Viste dette sig ikke muligt, skulle der afsiges dom, som kommissionen bemyndiges til omgående at eksekvere. Alting tyder imidlertid på, at det endte med forlig; i hvert fald findes der ikke mere om kommissionen i Danske Kancellis brevbøger, og nogen dom synes heller ikke bevaret.

  (RA, Danske Kancelli. B 51. Skånske Tegnelser 1596-1612, s. 35 og 39).

 

2. Kommissionen i trolddomssagen i Thisted 1696-97.

  Dømmende kommission nedsat 7. november 1696 bestående af Peder Lercke til Lerckenborg, Christoffer Bartholin til Kaas, Hans Benzon til Skærsø og Christian Cassius til Tanderup, alle landsdommere ved Nørrejyllands Landsting, og Hans Lange til Asmild Kloster, vicelandsdommer ved Nørrejyllands Landsting. Desuden udpeges Mathias Rosenvinge, kancellisekretær og assessor i Hofretten til ”i generalfiskals sted” at lede undersøgelsen og rejse tiltale.

  I 1695 opstod der i Thisted rygter om, at flere kvinder skulle være besatte af den onde, og sagen søgtes først løst ved de lokale retsinstanser, by- og herredstinget, hvor der i foråret 1696 foretoges en række forhør. Det lykkedes imidlertid ikke at komme til bunds i sagen eller at få den standset, og i juni 1696 mødtes thistedamtmanden og aalborgbispen i Hillerslev, hvor de besluttede at bede kongen om at få nedsat en kommission. Ønsket blev imødekommet, og 14. juli 1696 beordredes Niels Jespersen, vicestiftamtmand over Aalborg Stiftamt og Otte Skeel, amtmand over Astrup og Sejlstrup Amter til at undersøge sagen, og derpå ”om dens beskaffenhed en udførlig relation skriftlig forfatter, som I Os til videre Vores allernådigste resolution” tilstiller. Man nåede at foretage forskellige afhøringer, men da de to kommissærer efter få måneder hhv. døde og blev syge, kom den ikke til vejs ende med sin opgave, og 22. september 1696 fik landsdommer Christoffer Bartholin og aalborgbispen Jens Bircherod ordre om at fuldføre arbejdet, og det skete med den indberetning, der 28. oktober 1696 tilstilledes Christian 5.

  På grundlag af indstillingen besluttede kongen 7. november 1696 at nedsætte en 3. kommission, der ikke alene skulle undersøge forløbet omkring ”de formente besatte i Vor købstad Thisted, og de som udi det såkaldte besættelsesværk sammesteds kunne interessere”, men også efterfølgende afsige dom. Kommissionen sattes i Aalborg, og her holdt man fra 25. januar til 14. maj 1697 13 møder, der bl.a. omfattede en række afhøringer af thistedborgere. På sidste møde afsagde man dom, og den gik ud på dødsstraffe til Maren Spillemands, Anne Krogsgaard og Karen Toftum, mens Anna Jakobsdatter idømtes kagstrygning og efterfølgende landsforvisning. Derudover dømtes en række andre involverede til mindre hårde straffe. Endelig dømtes byens sognepræst Ole Bjørn, der havde spillet en nøglerolle i sagsforløbet, fra kald og krave, og han fik oven i købet forbud mod at vise sig i Jylland.

  Kommissionsdommene appelleredes til Højesteret, hvor dødsstraffene nedsattes til forvaring på livstid. Dommen over Ole Bjørn stadfæstedes, og derudover idømtes både amtmanden og amtsforvalteren i Thisted pengebøder, fordi de efter Højesterets mening ikke havde optrådt korrekt i flere situationer.

  (RA, Danske Kancelli. C 35. Bilag til jyske missive ang. kommission i den thistedske Besættelsessag 1696, 7. nov., nr. 63).

 

3. Kommissionen i sagen mod amtmand Niels West og amtsforvalter Christoffer Schrøder på Bornholm 1738-39.

  Undersøgelseskommission nedsat 17. oktober 1738 bestående af Christian Lerche, generalmajor og deputeret i Landetatens Generalkrigskommissariat, Christian Berregaard, amtmand over Antvorskov-Korsør Amter, og Gothard Bräem, deputeret i Rentekammeret. Samtidig beskikkedes Anders Aagaard til som aktor at varetage kongens interesser.

  Kommissionen skulle undersøge en række uregelmæssigheder i de to bornholmske embedsmænds forvaltning, som var kommet til Christian 6.´s kendskab gennem bl.a. anonyme supplikker. Klagerne gik tilbage til 1736, hvor Christoffer Schrøder, der for øvrigt var Niels West´ svigersøn, havde tiltrådt sit embede. Kommissionen begav sig straks om bord i en fregat til Bornholm, hvor den foretog omfattende undersøgelser og inspektioner af såvel den militære som civile forvaltning, samtidig med at man opfordrede myndigheder og indbyggere til at henvende sig, og det affødte en lang række klager. Den 15. november 1738 forelå kommissionens rapport vedr. de militære kritikpunkter og i februar 1739 blev rapporten vedr. civilforvaltningen tilstillet kongen. Konklusionen lød på, at Wests og Schrøders embedsførelse havde været så kritisabel, at de burde miste deres poster og betale ikke alene betydelige bøder, men også sagsomkostninger.       

  Kommissionen havde alene mandat til at undersøge, men dog med den væsentlige tilføjelse at man kunne afsige dom, såfremt West og Schrøder erkendte sig skyldige og påberåbte sig kongens nåde. Det var denne situation, der forelå i marts 1739, men i stedet for straks at dømme, besluttede man at forelægge sagen for kongen. Christian 6. fandt kommissionens bedømmelse helt i orden, men han ønskede alligevel at give West og Schrøder endnu en chance, og derfor pålagde han kommissærerne en gang til at spørge de to om, hvorvidt de ønskede dom eller kongens nåde. Havde de valgt det første, ville dommen være blevet afsagt som indstillet, men nu valgte de det sidste, hvilket betød, at sagen mod dem blev frafaldet, men de slap dog ikke for at dække nogle af udgifterne til kommissionen. I kølvandet på kommissionen blev der foretaget en omfattende modernisering af den bornholmske forvaltning, ligesom den 80-årige amtmand West også kort tid efter fik sin afsked - i nåde og endda med pension. Schrøder fortsatte derimod som amtsforvalter frem til sin død i 1753.     

  (RA, Danske Kancelli. Sjællandske Tegnelser 1737-38; RA; Krigskancelliet. Protokol over kgl. ekspeditioner 1738-39, koncepter til kgl. ekspeditioner juli-september 1738 (nr. 805a, 910 og 1104) og januar-marts1739 (nr. 194); oversekretærens udfærdigede håndbreve januar-juni 1739 (nr. 140 og 217) samt refererede sager marts-april 1739; RA, Rentekammeret. Relations- og resolutionsprotokol 1739 (2211.101), ekspeditionsprotokol 1737-41 (2212.29); div. sager vedr. navnlig kommissionen af 1738 til at undersøge forskellige forhold på Bornholm 1729-40 (361.64) og dokumenter vedr. kommissionen af 1738 til at undersøge forskellige forhold på Bornholm 1738-39 (361.65)).

 

4. Kommissionen i sagen mellem oberst Christian Frederik Lützow til Søholt og Ulriksdal og ridefoged Johan Eriksen på Søholt 1746-47.

  Dømmende kommissionsdomstol nedsat 20. maj 1746 bestående af Johan Høserich, landsdommer ved Lolland-Falsters Landsting, og Andreas Ramel, byfoged i Nakskov.

  Kommissionen skulle tage stilling til, hvorvidt Johan Eriksen, der var ridefoged på Søholt og forpagter på Ulriksdal, havde besvangret oberstens 39-årige, ugifte søster Sofie Hedvig Lützow. Hun nedkom senere i 1746 med en datter, der 7. oktober blev dødt Lovisa i Søholt kapel. Hun havde selv udlagt Johan Eriksen som barnefader, men senere trukket anklagen tilbage. Kommissionen nedsattes efter ansøgning fra Christian Frederik Lützow, der påberåbte sig sin position som familieoverhoved. Johan Eriksens ønske om kontrakommission blev pga. fristoverskridelse ikke imødekommet. Der afholdtes 13 møder, hvoraf nogle inkluderede forhør, og 15. november 1747 afsagdes dom. Den gik ud på, at Johan Eriksen skulle være fri for videre tiltale, hvis han aflagde benægtessed. Ville han ikke det, skulle han agtes som mindre mand, bøde efter yderste formue (konfiskation af al løs ejendom) samt betale 50 rdl. til oberst Lützow til dækning af dennes sagsomkostninger. Johan Eriksen modtog ikke dommen, men appellerede til Højesteret, hvor den blev indstævnet til 21. juni 1749. Forinden indgik Eriksen og Lützow dog forlig, som de bad Højesteret om at konfirmere, hvilket skete enstemmigt; forligets tekst fremgår desværre ikke af sagen, og det synes at være forblevet en hemmelighed mellem de to herrer og retten.

 (LAK, Kommissionsdomstolsarkiver udskilt af landstingene nr. 7 (Lolland-Falsters Landsting) og RA, Højesteret. Voteringsprotokol 1749, nr. 74, s. 320).

 

5. Kommissionen i sagen mellem grevinde Ide Margrethe Reventlow og Nakskov Magistrat 1752-53.

  Dømmende kommissionsdomstol nedsat 21. januar 1752 bestående Johan Høserich og Henrik Flindt, landsdommere ved Lolland-Falsters Landsting.

  Kommissionen skulle tage stilling til, hvorvidt grevinden havde ret til at inddrage noget fællesjord til separat dyrket agerjord. I 1745 havde hun på de fælles græsningsarealer på Karleby og Halsted Hede ladet indhegne og oppløje 13. tdr. land, som hun havde overladt til sine fæstebønder på baroniet Christiansdal. Nakskov by, der havde andel i fællesgræsningen, påtalte dette uden resultat, og derfor stævnede man i 1748 Ide Margrethe Reventlow for Højesteret. Her henvistes sagen i marts 1749 til en kommission bestående af Peter Otto Rosenørn, amtmand over Nykøbing amt og forvalter Peter Larsen Wibye. Om denne kommissions virksomhed ved vi ikke meget, udover at den afsagde dom 24. februar 1750. Dommen appelleredes straks af Nakskov Magistrat til Højesteret, der 22. maj 1751 underkendte den, og samtidig fik kommissionen ordre om at gå sagen igennem én gang til.

  Bolden blev derved spillet tilbage til kommissionen, hvor den nærmest gik i stå, idet amtmand Rosenørn kort tid forinden var død, og forvalter Wibye havde meget lidt lyst til at fortsætte som kommissær. Først 21. januar 1752 skete der noget, idet et kgl. brev fejede den gamle kommission til side og indsatte en ny bestående af de to landsdommere. Da Høserich og Flindt ikke kendte til den første kommissions forløb eller til de domme, der var afsagt, indkaldte de parterne til møde 5. april, og herefter afholdtes 5 møder frem til 31. januar 1753, hvor der afsagdes dom i Nakskovs favør. Grevinden blev nemlig dømt til fuldstændigt at genetablere græsningsarealet, betale Nakskov Magistrat 500 rdl. i sagsomkostninger samt erstatte byen, det tab den havde lidt ved ikke at kunne bruge græsningsarealet i en årrække.

  (LAK, Kommissionsdomstolsarkiver udskilt af landstingene nr. 10 (Lolland-Falsters Landsting)).

 

6. Kommissionen i sagen mellem godsejer Jens Lange til Rødkilde og hans fæstebønder i Ulbølle 1771-75.

  Dømmende kommissionsdomstol nedsat 30. september 1771 bestående af Carl Leopold Scherewien, landsdommer ved Fyns Landsting, og Christian Mølmark, byfoged i Fåborg og herredsfoged i Salling Herred.  

  Kommissionen skulle tage stilling til, hvorvidt Jens Lange ulovligt havde frataget sine fæstebønder i Ulbølle noget agerjord. Fæstebønderne indsendte i 1760´erne en række klager, og i 1768 undersøgte amtmanden assisteret af herredsfoged og herredsskriver sagen med henblik på at få den forligt. Det lykkedes ikke, og bønderne fremsendte nye klager til København, hvor de bad om at få en uvildig kommission nedsat. Sagen henvistes nu til amtets landvæsenskommission bestående af amtmanden og to landvæsenskyndige, lokale folk, og som havde generel bemyndigelse til at afgøre sådanne sager. I december 1768 forelå dens kendelse, men den kunne fæstebønderne ikke acceptere, og derfor sendte de nye klager til kongen, ligesom en delegation rejste til København for at tale deres sag og anmode om at få en uvildig kommission nedsat. I Danske Kancelli gjorde man nu det ret usædvanlige, at man i foråret 1770 sendte to kancelliembedsmænd til Fyn, hvor det lykkedes dem at få alle parter til at underskrive et forlig. Det holdt dog ikke lang tid, og bønderne begyndte igen at sende klager til København, men nu anlagde kancelliet en hård linie, idet man søgte at finde frem til penneførerne med henblik på at få disse dømt som ildesindede vinkelskrivere. Også denne taktik slog fejl, og nu var der ingen vej uden om kommissionen.

  Den 30. september 1771 udgik befalingen til de to kommissærer om at undersøge og dømme i sagen på grundlag af de opmålinger af jorderne, som en landmåler blev beskikket til at foretage. På ét punkt får kommissærerne et bundet mandat, nemlig på den måde, at de - hvis de gav bønderne ret – skulle dømme Lange til at betale alle sagsomkostninger, ligesom de – hvis det modsatte var tilfældet – skulle idømme bønderne dette - med tugthusarbejde som forvandlingsstraf. Fra 9. december 1771 til 27. juli 1775 afholdtes 16 kommissionsmøder, og samtidig foretoges opmålingen af de omstridte marker. Der afholdtes en række forhør, ligesom der indhentedes tingsvidner. Dommen, der afsagdes på kommissionens sidste mødedag, frikendte Jens Lange, og derfor blev bønderne dømt til at betale de godt 2.000 rdl. i sagsomkostninger, og hvis ikke dette var sket inden 15 dage, gik turen til Odense Tugthus. Hans Hansen Vangeled dømtes som den hovedansvarlige til 2 års arbejde i jern i Nyborg Fæstning, mens 4 andre fik 1 år i jern samme sted. Derudover idømtes 7 mænd til 6-12 måneders forvaring i Odense Tugthus. Bønderne ansøgte efterfølgende Danske Kancelli om fri proces til Højesteret, men da dette ikke blev imødekommet, blev dommene ikke appellerede, men umiddelbart efter ført ud i livet.

   (RA, Rentekammeret. Fynske renteskriverkontor. Kommissionsforretning i sagen mellem Ulbølle bønder og Jens Lange i Rødkilde 1771-75 (2423.730))

 

7. Kommissionen i sagen mod Struensee og Brandt 1772.

  Dømmende kommissionsdomstol nedsat 20. januar 1772 bestående af højesteretspræsident Jens Krag-Juel-Wind, højesteretsassessorerne Gothard Bräem og Peder Kofoed Ancher, generalprokurørerne Henrik Stampe og Adolf Carstens, generalauditørerne Frederik Sevel og Johan Schmidt (først fra 10. februar), kancellideputeret Bolle Luxdorph og kabinetssekretær Ove Guldberg. Desuden udpegedes kancellisekretær Christen Schow til kommissionens sekretær.

  Om morgenen 17. januar 1772 blev landets reelle magthaver Johan Friederich Struensee sammen med Enevold Brandt arresteret på Christiansborg og ført til Kastellet. Deres papirer og ejendele blev beslaglagt, og allerede næste dag blev Krag-Juul-Vind, Bräem og Stampe udnævnt som de første medlemmer af en kommission, der skulle gennemgå de arresteredes efterladenskaber ”på det kommissionen deraf kan erfare, hvad for artikler den egentlig haver at søge oplyst”. De fik også ordre om at foreslå flere kommissærer, og det skete allerede samme dag, hvor man indstillede Luxdorph, Carstens, Kofoed Ancher, Guldberg og Sevel, samt endelig oberst Köller, ”såfremt det ikke skulle eragtes anstødeligt, at han skal have været én af dem, som haver arresteret nogle af de pågældende”. Christian 7. fulgte forslaget, med den tilføjelse at Køller kun skulle medvirke ved undersøgelserne og ikke ved domfældningen, og 20 januar forelå et nyt kommissorium, der ud over at undersøge, og talte om, at man skulle ”påkende, hvorledes de skyldige efter loven bør anses og straffes”.

  Fra 21. januar til 19. februar 1772 mødtes kommissionen alle ugens dage undtagen søndage, hvorefter man i resten af dens levetid frem til 13. juni 1772 mødtes mindre hyppigt. I alt 47 møder blev det til, herunder fra 25. februar og én måned frem forhør af Struensee og Brandt. Omkring 20. marts var man nået vejs ende, og 23. marts 1772 gav kongen grønt lys for, at man kunne ”endelig og uden videre appel efter loven at kende og dømme, hvorledes bemeldte greve Struensee og greve Brandt for deres forbrydelser bør anses og straffes”. I den kgl. ordre gøres der, med en henvisning til de mange højesteretsassessorer, der sad i kommissionen udtrykkelig opmærksom på at dommen ikke vil kunne appelleres til Højesteret. Samme dag fik generalfiskal Frederik Wivet ordre om at være anklager, mens advokaterne Peter Uldall og Oluf Bang beskikkedes som forsvarere for hhv. Struensee og Brandt.

  En måned senere - 25. april 1772 – fandt kommissionen Struensee og Brandt skyldige i anklagerne for majestætsfornærmelse mv., og dommene lød for begges vedkommende på tab af ære, liv og gods samt afhugning af højre hånd og hoved med efterfølgende partering af kroppen. Tre dage senere eksekveredes dommene i al deres brutalitet ved offentlige henrettelser på Østre Fælled. Kommissionen fortsatte endnu en måned med at undersøge andre personers forhold, og først 12. juni 1772 ophørte den definitivt. Dens tophemmelige akter og protokoller blev henlagt forseglet i Geheimearkivet, efter at der var taget en afskrift, som ligeledes under forsegling opbevaredes i Danske Kancelli. Udover denne inkvisitionskommission nedsattes også parallelt hermed en 9-mands kommission til at dømme dronningens opførsel samt en 35- mands stor kommission til at dømme ang. ophævelsen af ægteskabet mellem Christian 7. og dronning Caroline Mathilde.

(RA, Kongehusets og rigets arkiv. C 4. Processer 1662-1772. Inkvisitionskommissionen 1772).   

 

8. Kommissionen i boet efter bogtrykker Nicolaus Christian Höpffners enke Mette Magdalene Höpffner i København 1783-87.

  Dømmende kommissionsdomstol udnævnt 2. maj 1783 bestående af Jens Matthiesen, revisor i Søetatens Generalkommissariat, og Niels Simonsen Munch, kommitteret i Økonomi- og Kommercekollegiet samt revisor i Dansk-norske Brandforsikringskontor.

  Mette Magdalene Höpffner var i 1782 blevet enke, og året efter ansøgte hun kongen om tilladelse til, at de to revisorer Matthiesen og Munch som kommissærer behandlede hendes bo. Hun døde i slutningen af august 1784, og allerede inden begravelsen holdt kommissærerne det første møde på den afdødes bopæl i Skindergade 36, hvor også de 7 børn var tilstede. Efter af der var udtaget 350 rdl. i kontanter til begravelsen, blev boet forseglet. 1. september 1784 udtog kommissærerne nogle forfaldne veksler, og 10. september blev de tilbagebetalte penge tilført boet, mens Kastrupgård og værk i henhold til en af Mette Magdalene Höpffner indgået købekontrakt 3. september overdroges til de nye ejere. Da der ikke endnu forelå svar på Mette Magdalene Höpffners ansøgning til kongen om, at hendes umyndige børn måtte kunne disponere over deres arv med kurator, bad kommissærerne 29. september Københavns Magistrat om indtil videre at beskikke tilsynsværge, så skiftet kunne komme i gang. Ved samme lejlighed besluttedes det også at sælge boets heste, karet og arbejdsvogne, som der ikke mere var brug for.

  Den 10. november 1784 holdt kommissionen sit 6. møde, hvori også deltog prokurator Vosemose som tilsynsværge for de umyndige arvinger samt hof- og stadsretsprokurator Ole Andersen som curator bonorum (bobestyrer). I det følgende knap 1½ år mødtes kommissionen 15 gange for at behandle det meget store og rige bo, og 17. februar 1786 kunne man gøre regnskabet op: Formue: 83.000 rdl., gæld: 36.000 rdl., overskud: 47.000 rdl. Skifteforretningen var dermed til ende, men så let kom det ikke til at gå. De nye ejere af Kastrupgård rejste nemlig en række fordringer over for boet, som forlængede skiftekommissionens arbejde med ét år og ikke mindre end 25 møder, hvor det sidste blev holdt 12. marts 1787. 

  (LAK, Hof- og Stadsrettens skiftekommission. Samfrændeskifter mm. 1787. Skifte nr. 19).

 

9. Kommissionen til undersøgelse af omstændighederne ved kollisionen mellem postdamperne Ejderen og Jylland 1856.

  Undersøgelseskommission nedsat 10. maj 1856 bestående af Carl Edvard von Dockum, kommandørkaptajn, Johan Anton Stæger, waterskout i København og Adolf Christian Meyer, assessor i  Københavns kriminal- og Politiret.

  Kommissionen skulle undersøge postdampskibene Ejderens og Jyllands kollision i Langelandsbæltet natten mellem den 5. og 6. maj 1856, da den ”har været forbundet med sådanne omstændigheder, medført så stort pekuniært tab og udsat så mange menneskers liv for fare, at det må anses for hensigtsmæssigt at undersøgelsen af de samtlige fornævnte sammenstød vedkommende forhold overdrages en særegen nedsat kommission”.

  Kommissionen afholdt i dagene 16.-28. maj 8 møder, hvorved man afhørte ca. 15 personer. Den 28. maj fandt man, at ”der ikke forelå noget yderligere materiale til oplysning”, hvorefter en afskrift af kommissionsprotokollen sendtes til Justitsministeriet. Kommissionen afgav ikke selv nogen indstilling, og ophørte umiddelbart efter. Rapporten gav ikke anledning til yderligere skridt fra Justitsministeriets side.

  (LAK, Kommissionsdomstolsarkiver udskilt af Københavns kriminal- og politiret nr. 9).

 

10. Kommissionen i sagen vedr. mordet på aftægtshusmand Mikkel Nielsen i Almstok 1872-73.

  Dømmende kommissionsdomstol nedsat 21. december 1872 bestående af Andreas Holmblad og Otto Knudsen, assessorer i Københavns kriminal- og Politiret. Desuden beskikkedes overretsprokurator Ferdinand Tvermoes som anklager og Peter Casse som forsvarer.

  Kommissionen skulle undersøge omstændighederne omkring Mikkel Nielsens død 24. juni 1872. Den 29. juli 1872 fandtes han død i en rugmark, efter at have være savnet i over én måned, og under den efterforskning som herredsfogeden i Nørvang-Tørrild Herreder foretog opstod der mistanke om en forbrydelse, uden at noget dog konkret kunne bevises. Den 17. oktober 1872 indstillede herredsfogeden sin efterforskning, og allerede 20. november fik assessor Knudsen kgl. ordre om at overtage undersøgelserne, der førte til det resultat, at der kunne rejses sigtelse mod husmand Niels Iversen Bager, som aflagde fuld tilståelse. Niels Iversen Bager havde overtaget et husmandssted i Almstok, og i den forbindelse også aftægtsforpligtelser over for Mikkel Nielsen. Pga. en fortvivlet økonomi havde han ikke kunnet betale, hvad han skulle, og til sidst var fallitten rykket så tæt på, at han ikke så anden udvej end at myrde Mikkel Nielsen og røve hans penge. Under afhøringerne kom det desuden frem, at familien forsætligt i 1871 havde brændt den ret forfaldne ejendom ned, for at få assurancesummen udbetalt.

  Kommissionen holdt fra 24. november 1872 til 16. januar 1873 21 møder, og den sidste dag afsagdes dødsdom over Niels Iversen Bager samt 2 års forbedringshusstraf til hustruen Chrestense Pedersen for ildspåsættelse. Derudover skulle de godtgøre Mikkel Nielsens bo 21 rdl. samt tilbagebetale brandforsikringen på 660 rdl. For den første strafs vedkommende appelleredes til Højesteret, hvor dommen stadfæstedes 25. marts 1873.

  (LAK, Kommissionsdomstolsarkiver udskilt af Københavns kriminal- og politiret nr. 22).

 

11. Kommissionen vedr. ildebrande i Hjørring amt 1891.

Dømmende kommissionsdomstol nedsat 25. juni 1891 bestående af Johannes Ipsen, assessor i Københavns kriminal- og Politiret, og Nicolaj Herholdt Sylow, byfoged i Korsør.

  Kommissionen skulle undersøge omstændighederne omkring en række ildebrande i Hjørring Amt i årene 1888-91. Der havde i forbindelse med de enkelte brande været foretaget efterforskning af de lokale politimyndigheder, men 20. maj 1891 fik Sylow kgl. ordre om at undersøge alle disse brande, og da hans efterforskning efter kort tid afslørede at der var tale om ildspåsættelser, nedsattes en tomandskommission 25. juni. Fra 26. maj og frem til 21. august 1891 afholdtes 43 møder, hvorunder en række personer forhørtes, og mellem 13. juli og 22. september dømtes i alt 7 personer for brandstiftelse; de fleste fik 1½-2 års forbedringshus samt pligt til at betale udbetalte forsikringssummer tilbage. Kun én af de dømte appellerede til Højesteret, hvor der afsagdes dom 16. februar 1892.

  (LAK, Kommissionsdomstolsarkiver udskilt af Københavns kriminal- og politiret nr. 47).

12. Kommissionen til undersøgelse af politiets efterretningsvirksomhed på det politiske område og af de aktiviteter, der var baggrunden for denne virksomhed 1999.

  Undersøgelseskommission nedsat ved lov nr. 359 af 2. juni 1999 bestående af Ulla Rubinstein, landsdommer i Østre Landsret (formand, fratrådt pga. sygdom 15. maj 2000), Leif Aamand landsdommer i Østre Landsret (formand fra 1. juli 2000), Ditlev Tamm, professor ved Retsvidenskabeligt Institut A, Københavns Universitet, Jens Vedsted Hansen, professor ved Århus Universitet, Henrik S. Nissen, lektor ved Institut for Historie, Københavns Universitet og Johnny Laursen, lektor ved Historisk Institut, Århus Universitet. Som udspørger er udpeget advokat Axel Kierkegaard.

  Efter af der under en debat om de danske efterretningstjenester i  1998 var fremlagt dokumenter som kunne efterlade tvivl om, hvorvidt Politiets Efterretningstjeneste havde overholdt de retningslinier, der var fastlagt for dets virksomhed, fremsatte justitsministeren i oktober 1998 forslag til lov om nedsættelse af en undersøgelseskommission, og det vedtoges af Folketinget på mødet 28. maj 1999.

  Kommissionen består af 5 uvildige og uafhængige personer, der udpeges af justitsministeren efter indstilling fra præsidenterne for Østre og Vestre Landsret (formanden), fra de historiske institutter ved Københavns og Århus Universiteter (2 medlemmer) og fra de juridiske institutter ved Københavns og Århus Universiteter (2 medlemmer).

  Kommissionens opgave er ikke alene at undersøge politiets efterretningsvirksomhed 1945-89 i forhold til politiske partier, faglige konflikter og politisk-ideologisk prægede grupperinger og bevægelser, men også at afdække de politiske partiers og grupperingers aktiviteter i samme tidsrum. Specielt for tiden efter 1968, hvor efterretningstjenesten fik forbud mod at registrere folk alene på grundlag af deres lovlige politiske virksomhed pålægges det kommissionen at undersøge om der er sket overtrædelser af dette forbud. Om resultatet af disse undersøgelser skal der, når man er nået så langt, afgives beretning til Justitsministeriet, hvorefter den vil blive offentliggjort.

 

   

Hvor finder jeg materiale fra kommissionsdomstolene?

Kommissionsdomstole er i forvaltningsmæssige sammenhænge ganske luftige størrelser; ofte eksisterer de kun kort tid, og de har hverken egne lokaler, ansatte eller arkiver, og ikke mindst det sidste kan gøre det vanskeligt at finde frem til deres papirer. Kombinationen af ikke-arkivdannende kommissionsdomstole og et slutprodukt, som ofte kun forelå i få eksemplarer, gør tilsammen, at mange kommissionsdomme må antages at være gået til grunde, navnlig i ældre tid. Efter 1800 var det i overvejende grad ordinære dommere, der blev som kommissærer, og de kunne trække på deres arbejdsplads, ligesom de også heldigvis lod særdomstolsmaterialet arkivere her, og derfor er det bevaret til i dag.      

  Kilderne til danske kommissionsdomstole falder naturligt i to grupper, dels selve kommissionsdomstolsakterne med dommen eller indstillingen som det centrale nøgledokument; dels kommissionens spor i andre forvaltningskilder (primært ansøgnings- og udnævnelsesproceduren, men også den evt. efterfølgende appel). For at begynde med det sidste først, så er det i Rigsarkivet vi finder ansøgninger, ordrer og kommissorier samt evt. løbende korrespondance mellem regering og kommissærer. Primært er det Danske Kancelli og efterfølgeren Justitsministeriet man skal gå til, men også andre centraladministrative instanser fungerede som penneførere i forbindelse med kommissioner; drejer det sig om militære forhold var Krigskollegiet normalt involveret, og handler det om skatter og finanser var det sandsynligvis gennem Rentekammeret at kommissionen blev nedsat. Det fører her for vidt at beskrive de enkelte centraladministrative instanser normale forretningsgang, men disse oplysninger kan man også nemt skaffe sig ved at læse i guider og specialregistraturer.

  Hvad angår de enkelte kommissionsdomstolsakter findes der også mange på Rigsarkivet. I Danske Kancelli er arkiverne henlagt i kronologisk orden sammen med andre særligt henlagte sager og indberetninger, og tilsvarende har man også i Justitsministeriets departementsarkiv en særlig gruppe med titlen ”Udvalg og kommissioner ad hoc”. Man må være opmærksom på, at disse rækker rummer alle slags kommissioner – lovforberedende, dømmende og undersøgende – mellem hinanden, idet man ikke skelnede mellem de forskellige typer ved arkivets ordning.

  Også i andre af centraladministrationens større enheder kan man finde kommissionsdomstole, således f.eks. i Rentekammeret, hvor "Kommissioner mv.# udgør en selvstændig hovedgruppe, men derudover gemmer der sig også kommissionsdomme andre steder: Jens Lange-sagen finder vi f.eks. i det fynske renteskriverkontor, hvor det af pakketitlen fremgår, at der er tale om en kommissionsforretning. Mere lumsk er det med de kommissionsdomme, hvor det ikke af registraturen eller etiketten fremgår at der er tale om en kommissionsdom. At pakken med titlen ”Akter i sagen ang. justitsråd, amtsforvalter i Holbæk, Jochum Schougaard i efteråret 1774 befundne kassemangel” (Rentekammeret. Det fynske Renteskriverkontor 1773-1840, 2423.681) skulle rumme en kommissionsundersøgelse og –dom fremgår ikke umiddelbart, og det er langtfra det eneste eksempel.

  De såkaldte kommissioner på rådstuen 1690-1705 er på Rigsarkivet indordnet sammen med enevældens øverste regeringskollegier, ligesom der i Kongehusets og rigets arkiv i gruppen ”C 4 Processer 1662-1772” findes en række særdomstolssager, bl.a. sagerne mod Griffenfeld og Struensee. Derimod leder man tilsyneladende forgæves efter kommissionsdomstolsarkiver i Højesterets arkiv, men størstedelen af dette gik jo desværre op i flammer ved Christiansborg brande i 1794 og 1884.

  På landsarkiverne kan man også finde mange kommissionsdomme, og her skal man først og fremmest søge i domstols- og amtsarkiver, men også i godsarkiver og  institutionsarkiver og mange andre steder kan man finde noget. På Landsarkivet for Sjælland, Lolland-Falster og Bornholm har man på et tidligt tidspunkt valgt at samle alle kommissionsdomme i en særsamling, mens man på de øvrige landsarkiver har ladet dem forblive dér, hvor de oprindelig befandt sig. Fordelen ved den sjællandske løsning er, at man har fået materialet samlet, således at der kan udarbejdes en registratur. Ulempen består i at det formentlig primært er større og store kommissionsdomme, der er blevet udskilt og anbragt i særsamlingen; og derfor vil der givetvis befinde sig en række små kommissionsdomme rundt i domstols- og amtsarkiverne, hvor de ligger sammen med embedets øvrige sager. Det er altså kun på landsarkivet i København at kommissionsdomstolsarkiverne (eller i hvert fald de fleste af dem) ligger samlet, på andre landsarkiver finder man dem i retsbetjentarkiverne (under justitsvæsen) og i amtsarkiverne (på landsarkivet i Viborg under A.3. Div. dokumenter). Kommissionsskifterne har dog på samtlige landsarkiver altid befundet sig sammen med det øvrige skiftemateriale.

Kommissionsdomme er tilgængelige efter 80 år. 

 

Forskningsmuligheder

Kommissionsdomstolene påkalder sig interesse på flere måder. Det er i de indledende kapitler beskrevet, hvorledes disse særlige doms- og undersøgelselsesinstanser spillede en vigtig rolle i skabelsen af den stærke stat, der her i landet fik så excellente udviklingsmuligheder under de enevældige konger. Kommissionerne blev – i alle deres afskygninger – meget bevidst brugt til at opbygge et samfund, hvor magten udgik fra kongen, og specielt kommissionsdomstolene bringer os i tæt berøring med det enevældige samfunds mekanismer og strukturer. Den norske jurist Gudmand Sandvik har et fint øje for dette i sin undersøgelse af dømmende kommissionsdomstole fra 1974, men det er først med Gunnar Linds bidrag til Dansk Forvaltningshistorie 1 (2000), at opfattelsen er trængt igennem i dansk historieskrivning. Hverken Boisen Schmidt eller Frank Jørgensen havde i deres undersøgelser af rådstuekommissionerne fra 1960 og 1987 forstået den dybere mening med disse fænomener, og derfor forekommer deres artikler mærkeligt perspektivløse.

  Bortset fra de drabelige sager mod Griffenfeld, Struensee og enkelte andre er kommissionsdomstolsmateriale ikke blevet meget benyttet, og det hænger sikkert sammen med manglende forståelse for kommissionernes funktion og rolle. De er blevet opfattet som atypiske, ”unormale”, og dermed ikke interessante. Som det forhåbentlig tydeligt er fremgået af dette hæfte, vil man vanskeligt kunne forstå enevældens formidable evne til at sætte sig igennem samfundsmæssigt, uden at inddrage kommissionerne  - det være sig såvel de lovforberedende og besluttende som de dømmende og undersøgende.

  De enkelte kommissionsdomstolsarkiver rummer herudover meget interessant kildemateriale til belysning af samfundsforhold på lokalt og regionalt plan – en række af den konkrete eksempler skulle gerne illustrere dette. Mange kommissionsdomstole lagde skarpe snit ned gennem de samfundssektorer, som de har fået ordre om at eksaminere, og det giver os frit udsyn til et miniunivers, som det ellers kan være svært at trænge ind i. Dette er ikke mindst vigtigt for tiden under enevælden, hvor både den direkte censur, men så sandelig også selvcensuren – ikke mindst inden for embedsværket - gjorde sit til skabe en lukket og indforstået forvaltningskultur. Det ligger i kommissioners natur at søge til bunds i tingene, og derfor er der fra mange bevaret et betydeligt kildemateriale, der rummer rige udnyttelsesmuligheder. Tilbage er så problemet at finde dem, og her kan dette hæfte forhåbentlig være til nogen hjælp.

 

Litteraturliste

Betænkning om undersøgelsesorganer. Betænkning nr. 1315 afgivet af Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer, 1996.

Anders Bæksted: besættelsen i Tisted 1696-98 1-2, 1959-60.

Landstings- og kommissionsdomstolsarkiver. Foreløbige arkivregistraturer udgivet af Landsarkivet for Sjælland mm., 1976.

Kai Hammerich: Den danske dommerstand under Enevælden, 1931.

Holger Hansen (udg.): Inkvisitionskommissionen af 20. januar 1772. Udvalg af dens papirer og brevsamlinger til oplysning om Struensee og hans medarbejdere, bd.1-5, 1927-41.

Leon Jespersen: Tiden 1596-1660. Mellem personlig kongemagt og bureaukrati, i: Tim Knudsen og Ditlev Tamm: Dansk forvaltningshistorie 1, s. 95-158, 2000.

Frank Jørgensen: Kommissionerne i rådstuen for slottet 1690-1705, i: Karen Hjorth m.fl. (red.): Spor – arkiver og historie. Afhandlinger tilegnet Niels Petersen på 65-årsdagen den 23. august 1987, 1987.

Gunnar Lind: Den heroiske tid? Administrationen under den tidlige enevælde 1660-1720, i: Tim Knudsen og Ditlev Tamm: Dansk forvaltningshistorie 1, s. 159-225, 2000.

Johannes Nellemann: Civilprocessens almindelige Deel, 1868.

Vibeke Nielsen: Kommissionsdomstole under den gamle retspleje, Arkiv 1966-67, s. 160-167.

Christen Ostersen-Weile: Glossarium Juridico-Danicum, 1641.

Gudmund Sandvik: Dømande kommisjoner i Norge. Ein rettshistorisk studie, Oslo 1974.

Johann Boisen Schmidt: Kommissionerne i rådstuen på slottet 1690-1705, Historisk Tidsskrift 1960, s. 269-312.

Jørgen Smith: Ildebrandskommissionerne. Hvem var Sylow?, Politihistorisk Selskabs Årsskrift 1984, s. 29-69.

Hans H. Worsøe: Skiftemateriale i amtsarkiverne, Personalhistorisk Tidsskrift 1995:2, s. 153-160.

 

Advokat Jørgen U. Grønborg